Zusammenfassung

Message du 9 juin 2006 relatif à une loi fédérale sur les ouvrages d'accumulation

Ausgangslage

L'art. 76, al. 3, de la Constitution fédérale oblige la Confédération, entre autres tâches, à édicter des prescriptions sur la sécurité des ouvrages d'accumulation. Cette tâche est définie à l'heure actuelle à l'art. 3bis de la loi fédérale du 22 juin 1877 sur la police des eaux, dans sa version du 27 mars 1953 (RS 721.10), et dans l'ordonnance du 7 décembre 1998 sur les ouvrages d'accumulation (RS 721.102). D'une manière générale, le droit en vigueur donne satisfaction. À la faveur de la réorganisation de la surveillance de la sécurité technique au sein du Département fédéral de l'environnement, des transports, de l'énergie et de la communication (DETEC), il est toutefois nécessaire de procéder à une adaptation globale des prescriptions sur la supervision, l'approbation de projets et l'exploitation, ainsi que sur la surveillance. On estime en outre aujourd'hui que la réglementation est insuffisante en ce qui concerne la responsabilité civile et la base légale de la surveillance des plus petits ouvrages d'accumulation. Par conséquent, le remplacement de la loi sur la police des eaux s'impose.

Le projet présenté ici parachève à l'échelon législatif la réglementation actuelle de la sécurité technique. La sécurité des grands ouvrages continue d'être examinée par un organisme étatique, celle des plus petites installations doit désormais l'être par des organismes indépendants accrédités, supervisés par l'organe étatique responsable de la sécurité.

La responsabilité première pour la construction et l'exploitation d'un ouvrage d'accumulation continue d'incomber à son propriétaire. Le champ d'application de la réglementation en vigueur sera inscrit dans la loi de sorte que les plus petits ouvrages d'accumulation représentant un danger particulier soient expressément soumis à une surveillance spéciale ainsi qu'appréciés et surveillés en conséquence. On conservera l'actuel concept du plan en cas d'urgence, lequel sera désormais étendu aux ouvrages de plus petite taille.

En outre, le présent projet renforce la responsabilité civile en matière d'ouvrages d'accumulation. Cette mesure a été proposée dans le cadre de la révision totale du droit de la responsabilité civile et donne suite à diverses interventions parlementaires.

L'exploitant d'un ouvrage d'accumulation répondra des dommages corporels et matériels causés par l'écoulement des eaux de l'ouvrage. Il répondra aussi même s'il n'y a pas faute de sa part ni défaut de l'ouvrage (responsabilité à raison du risque). Il sera libéré de cette responsabilité si le dommage est dû à une force majeure (phénomènes naturels extraordinaires et faits de guerre) ou à une faute grave commise par la personne lésée. On renonce à instaurer une obligation de couverture à l'échelon fédéral. Comme c'était le cas jusqu'à présent, il appartient aux cantons d'édicter les prescriptions ad hoc. S'agissant de la maîtrise des grands dommages, le projet comporte des prescriptions similaires à celles de la loi du 18 mars 1983 sur la responsabilité civile en matière nucléaire (LRCN - RS 732.44). (Source : message du Conseil fédéral)

Verhandlungen

Au Conseil des États, Rolf Schweiger (RL, ZG), rapporteur de la commission, a rappelé que le projet relatif à une loi sur les ouvrages d'accumulation faisait partie, à l'origine, d'un projet plus vaste concernant la loi sur le contrôle de la sécurité. Cette dernière était une loi-cadre visant à régler toutes les tâches de la Confédération qui relèvent de la sécurité. Les Chambres fédérales avaient toutefois décidé, en 2009, de ne pas entrer en matière sur ce projet (cf. objet 06.059). La commission estime qu'il y a pourtant lieu de légiférer en ce qui concerne les constructions pour lesquelles les questions de sécurité sont primordiales, comme c'est le cas des ouvrages d'accumulation. Selon elle, il s'agirait de transposer dans une loi les dispositions actuelles de l'ordonnance.

La Chambre haute a débattu de la question de la responsabilité. Le projet prévoit un durcissement de la responsabilité des exploitants d'ouvrages d'accumulation (responsabilité objective). Ainsi, ceux-ci doivent également répondre des éventuels dommages même s'ils n'ont pas commis de faute. Le projet du Conseil fédéral prévoit que les exploitants sont libérés de leur responsabilité seulement si le dommage est dû à une force majeure ou à une faute grave du lésé. Sur la proposition de Pankraz Freitag (RL, GL), le Conseil des États a précisé que les exploitants ne sont pas non plus responsables si le dommage est dû à des actes de sabotage, de terrorisme ou de guerre (art. 16). Le rapporteur de la commission a quant à lui relevé qu'en raison de ses effets juridiques complexes, cette question devait être étudiée plus en détail avant que le projet ne soit transmis au second conseil. Il a expliqué que les actes de guerre et de terrorisme pouvaient résulter d'une force majeure, mais que ce n'est pas le cas des actes de sabotage. Soulignant que les exploitants avaient également le devoir de prendre les mesures de protection élémentaires, le conseiller fédéral Moritz Leuenberger a lui aussi souhaité que la question des conséquences juridiques du projet soit approfondie au sein de la commission du Conseil national.

Par 27 voix contre 1, le Conseil des États a suivi la proposition de Pankraz Freitag avant d'adopter le projet à l'unanimité au vote sur l'ensemble.

Au Conseil national, la question de la responsabilité (art. 16) a également été débattue. Une minorité, composée de membres des groupes socialiste et CEg et du groupe des Verts, souhaitait que les exploitants d'ouvrages d'accumulation ne soient pas libérés de leur responsabilité en cas de sabotage. Elle a en effet remis en cause l'usage du terme de " sabotage ", reprochant à ce dernier d'être difficile à définir et donc de ne pas avoir sa place dans la loi. En outre, si le sabotage devait exclure la responsabilité, le devoir incombant à l'exploitant de prendre les mesures de protection élémentaires se trouverait quelque peu vidé de son sens. Le Conseil national a néanmoins suivi, par 99 voix contre 56, la majorité de sa commission, qui proposait de se rallier à la version du Conseil des États et ainsi décidé d'inscrire dans la loi qu'une " personne qui prouve que le dommage était dû à une force majeure, à une faute grave du lésé ou à des actes de sabotage, de terrorisme ou de guerre " serait libérée de sa responsabilité.

Le Conseil national s'est par ailleurs opposé par 89 voix contre 75 à la décision du Conseil des États d'instaurer une taxe annuelle sur la surveillance destinée à couvrir les coûts des mesures prises par l'autorité de surveillance (art. 24). Il a en cela suivi la proposition d'une minorité UDC/RL qui estimait qu'une taxe sur la surveillance occasionnerait des coûts supplémentaires d'un montant indéfini et que le renforcement des effectifs des offices fédéraux que l'introduction d'une telle taxe requerrait n'était pas souhaitable. Le conseiller fédéral Moritz Leuenberger n'est pas parvenu à convaincre la commission qu'une surveillance suffisante des exploitants d'ouvrages d'accumulation et de leurs installations était dans l'intérêt de la population.

La commission a par ailleurs adopté une proposition individuelle de Caspar Baader (V, BL) déterminant pour quels ouvrages d'accumulation un dispositif d'alarme-eau doit être installé et entretenu dans la zone rapprochée. Cette proposition vise en outre à charger l'autorité de surveillance de déterminer, lorsque le volume de retenue d'un ouvrage d'accumulation est inférieur à 2 millions de m3, si un dispositif d'alarme-eau est nécessaire (art. 12). Le Conseil fédéral, quant à lui, demandait que tous les exploitants sans distinction aient l'obligation d'installer un dispositif d'alarme-eau dans la zone rapprochée.

Le Conseil des États a suivi cette dernière proposition du Conseil national en modifiant toutefois sa formulation. Il s'est par contre écarté de l'avis de la Chambre basse en décidant de maintenir la taxe annuelle destinée à couvrir les coûts de surveillance des grands ouvrages d'accumulations, arguant que ces coûts ne pourraient pas être couverts par les redevances. Le Conseil national s'est finalement rallié à cette décision.

Au vote final, le Conseil national a adopté le projet par 129 voix contre 61. Opposé à l'introduction d'une taxe sur la surveillance, le groupe UDC a rejeté en bloc le projet de loi sur les ouvrages d'accumulation. Le Conseil des États, pour sa part, l'a adopté à l'unanimité.

Au vote final, la loi a été adoptée par 42 voix contre 0 au Conseil des États et par 129 voix contre 61 au Conseil national.