Zusammenfassung

Message du 8 juin 2007 sur le projet de législation concernant le trafic marchandises

Ausgangslage

Le projet de loi concernant le trafic marchandises met l'accent sur le transfert du trafic marchandises de la route vers le rail. Le Conseil fédéral remplit ainsi l'obligation de soumettre au Parlement un message relatif à la loi d'exécution de l'art. 84 de la Constitution (article constitutionnel sur la protection des Alpes). Le projet porte aussi sur l'adaptation du droit des transports et de la loi sur les voies de raccordement aux besoins du marché. Par ailleurs, il révise les dispositions sur la responsabilité civile des chemins de fer.

La loi sur le transfert du trafic, qui échoira en 2010, fixe les objectifs de la politique suisse de transfert. Deux ans plus tard après l'ouverture du tunnel de base du Loetschberg, soit en 2009, le nombre maximal des véhicules routiers lourds traversant les Alpes suisses par les routes de transit ne devra pas dépasser 650 000. En tant qu'objectif intermédiaire, la loi sur le transfert du trafic prévoit que le trafic routier des marchandises à travers les Alpes doit être stabilisé en 2004 au niveau de l'année 2000.

Le transfert du trafic bat son plein. Les mesures prises dans le trafic routier telles que l'introduction de la redevance sur le trafic des poids lourds liée aux prestations (RPLP) et les mesures d'accompagnement destinées à favoriser le trafic ferroviaire de marchandises déploient leurs effets : en 2006, le nombre des véhicules routiers lourds ayant traversé les Alpes suisses a été inférieur de 16 % à celui qui a été atteint en l'an 2000. La tendance est toujours à la baisse, alors que le transport ferroviaire des marchandises à travers les Alpes enregistre simultanément de grands taux de croissance (18 % en 2004, 8 % en 2005 et 11 % en 2006).

Toutefois, même si le transport des marchandises à travers les Alpes affiche une évolution positive, l'objectif (au maximum 650 000 courses de camions à travers les Alpes) est inatteignable d'ici à 2009. Outre l'augmentation de la productivité du rail, il faut donc prendre des mesures supplémentaires.

Le projet législatif concernant le trafic marchandises propose de poursuivre la politique de transfert actuelle. L'objectif du transfert (au maximum 650 000 courses de camions à travers les Alpes) est maintenu. Toutefois, il devra dorénavant être atteint au plus tard deux ans après la mise en service du tunnel de base du St-Gothard, c'est-à-dire vraisemblablement en 2019 ; à ce moment-là, les gains de productivité ferroviaire de la NLFA seront tout à fait disponibles. A titre d'objectif intermédiaire, le nombre des camions traversant les Alpes devra, au plus tard en 2011, être inférieur à un million.

Le transfert devra, à l'avenir également, se réaliser avec la collaboration des autres pays. La Suisse veut toutefois continuer d'assumer son rôle de pionnier et déclencher ainsi les impulsions nécessaires au niveau international. Un transfert au détriment des pays limitrophes n'est cependant pas dans son intérêt. Il convient dès lors d'accroître la coordination de la politique de transfert dans l'Arc alpin.

La politique de transfert doit agir sur plusieurs niveaux : les mesures prises jusqu'ici se sont avérées efficaces. Elles doivent être poursuivies et - lorsque c'est nécessaire et possible - intensifiées. Cela concerne les mesures routières comme ferroviaires.

Le présent projet innove en instituant un nouvel instrument, une Bourse du transit alpin, fondamental pour encourager le transfert du trafic vers le rail. C'est un outil destiné à gérer le trafic routier transalpin selon les règles de l'économie de marché. La mise en oeuvre de cette mesure nécessitera un droit de passage pour chaque véhicule lourd qui empruntera une route de transit pour traverser les Alpes.

Le nombre de ces droits pour une période donnée sera limité. La Bourse représente un forum institutionnel permettant d'attribuer les droits de manière efficace et d'en faire le commerce. Chaque droit sur tous les passages alpins désignés comme tels pourra être acheté.

Le projet concernant le trafic marchandises servira de base légale pour mettre en oeuvre la bourse. Le succès de l'introduction dépend toutefois des négociations avec la Communauté européenne et les autres pays alpins. Seule une introduction coordonnée sur le plan international dans tout l'Arc alpin, compte tenu des besoins du secteur des transports suisses, peut être couronnée de succès.

Tant que les conditions-cadres en faveur du rail ne seront pas modifiées par la Bourse du transit alpin, il faudra continuer de promouvoir financièrement le transport ferroviaire des marchandises. Renoncer à cette exigence tout en gardant les conditions-cadres actuelles conduirait à un accroissement du trafic routier et la réalisation de l'objectif des 650 000 courses n'en serait que retardée. Une fois la Bourse mise en place, les contributions allouées au transport ferroviaire des marchandises pourront être diminuées graduellement sans que cela entraîne une augmentation du trafic des camions à travers les Alpes ni ne menace l'objectif des 650 000 courses. (Source : message du Conseil fédéral)

Verhandlungen

Le Conseil des États a décidé, sans opposition, d'entrer en matière sur le projet. S'agissant de l'objectif de transfert, il a suivi la majorité de sa commission et le Conseil fédéral. Il a décidé de retarder la réalisation de l'objectif, visant à limiter à 650 000 le nombre de camions traversant les Alpes chaque année, à la période suivant l'ouverture de la NLFA à travers le Gothard. L'art. 3, al. 2 prévoit que l'objectif précité devra être "atteint au plus tard deux ans après la mise en service du tunnel de base du St-Gothard, c'est-à-dire vraisemblablement en 2019". Par 26 voix contre 10, le Conseil des États a refusé de fixer l'échéance à 2012, comme le proposait une minorité de la commission (Ernst Leuenberger [S, SO], Pierre-Alain Gentil [S, JU]).

Afin d'atteindre l'objectif fixé, le Conseil fédéral souhaitait qu'on lui accorde le droit de "percevoir sur le trafic routier lourd alpin une taxe d'utilisation affectant les infrastructures alpines particulières des routes de transit (taxe sur le transit alpin)" (art. 4). Sur proposition de la commission, le Conseil des États a rejeté cette demande, par 25 voix contre 7, et a biffé l'art. 4.

Afin d'atteindre l'objectif fixé d'ici 2019, le Conseil fédéral a également proposé d'introduire une bourse de transit coordonnée avec les autres pays de l'Arc alpin (bourse de transit alpin). Cette mesure permettrait de limiter le nombre de camions traversant les Alpes par la fixation de contingents. Selon l'art. 6, al. 2, ceux-ci devront "être mis aux enchères de manière non-discriminatoire et selon les principes de l'économie de marché". Si le Conseil des États n'a pas entièrement rejeté l'idée d'une bourse de transit, sa majorité a cependant décidé, par 21 voix contre 18, de limiter les compétences du Conseil fédéral en la matière. Ce dernier sera en mesure de conclure des traités internationaux concernant la création d'une bourse de transit, à condition qu'il obtienne l'approbation de l'Assemblée fédérale, mais devra soumettre au Parlement un projet de loi réglementant sa mise en oeuvre (art. 6, al. 1). Craignant que les restrictions introduites par le Parlement continuent d'affaiblir la bourse de transit ou reportent sa création, le conseiller fédéral Leuenberger a renvoyé, à cet égard, aux expériences faites lors de la mise en oeuvre de la loi sur le CO2.

La majorité de la Commission des transports et des télécommunications (CTT) du Conseil national a recommandé à son conseil d'entrer en matière sur le projet de législation concernant le trafic marchandises. Une minorité composée de membres du groupe UDC a déposé une proposition de renvoi. Selon cette dernière, le projet ne doit inclure que le trafic marchandises sur les axes alpins à travers la Suisse, sans concerner le trafic intérieur, ne doit pas fixer d'objectifs quantitatifs et doit renoncer à la création d'une bourse du transit alpin. La majorité de la commission a estimé que la loi sur le transfert du trafic marchandises (LTTM) et les actes qui en découlent, notamment la bourse du transit alpin, doivent remplacer la loi sur le transfert du trafic, qui est limitée dans le temps. Elle a recommandé de maintenir l'objectif du Conseil fédéral et du Conseil des États de réduire le nombre de poids lourds transitant à travers les Alpes suisses à 650 000 par an. Cet objectif ne devrait être atteint que deux ans au plus tard après la mise en service du tunnel de base du Saint-Gothard, c'est-à-dire vraisemblablement en 2019. L'entrée en matière n'a pas été combattue. La proposition de renvoi a été refusée par 124 voix contre 62. Tous les membres du groupe UDC ont voté en faveur du renvoi.

Arthur Loepfe (CEg, AI) a déposé une proposition individuelle visant à ce que la LTTM (art. 2) s'applique au transport lourd de marchandises, par rail et par route, " à travers la Suisse " explicitement, conformément à l'art. 84 de la Constitution fédérale. Andrea Hämmerle (S, GR), rapporteur de la commission de langue allemande, et le conseiller fédéral Moritz Leuenberger ont expliqué pourquoi la formulation de l'article constitutionnel sur la protection des Alpes (" à travers la Suisse "), accepté par le peuple en 1994, ne figure pas dans le projet de loi, pas plus qu'elle ne figurait dans la loi sur le transfert du trafic de 1999 qui va bientôt être remplacée. Selon eux, l'accord bilatéral sur les transports terrestres avec l'Union européenne, conclu après la votation sur l'article sur la protection des Alpes, exigeait une mise en oeuvre qui ne soit pas discriminatoire : la solution choisie en accord avec les auteurs de l'initiative des Alpes a donc été de fixer un objectif de 650 000 courses annuelles pour le trafic lourd à travers les Alpes indépendamment du pays d'origine des camions.

Les partisans de la proposition Loepfe ont déploré que la formulation de la loi ne soit pas conforme à la Constitution. Selon eux, en 1994, les citoyens se sont prononcés en faveur de l'initiative des Alpes en validant la formulation selon laquelle le trafic lourd à travers la Suisse doit s'effectuer par rail. La proposition Loepfe a été rejetée de justesse, par 91 voix contre 89. Elle était soutenue par tous les membres du groupe UDC, par une grande majorité du groupe radical-libéral et par un tiers du groupe CEg.

Plusieurs propositions ont été déposées concernant l'objectif du transfert (art. 3 LTTM), ce qui a mené à de vives discussions. Une minorité de la commission, composée de membres du groupe UDC, a souhaité ne fixer aucun objectif clair. Selon elle, le transfert du transport lourd de marchandises à travers les Alpes doit dépendre des besoins économiques, et les objectifs doivent être fixés en fonction des capacités du rail et vérifiés régulièrement. Le conseil a rejeté cette proposition par 111 voix contre 68, permettant ainsi de fixer dans la loi le plafond de 650 000 courses annuelles à travers les Alpes.

Se ralliant au Conseil des États, le Conseil national a, lui aussi, fixé l'objectif du transfert à deux ans après la mise en service du tunnel de base du St-Gothard. Selon l'état actuel des travaux, cela correspond à l'année 2019. Une minorité réunissant la gauche et les Verts a proposé que l'objectif de 650 000 courses soit atteint " au plus tard en 2012 " (art. 3, al. 2), avec un objectif intermédiaire de 900 000 déplacements annuels au maximum à partir de 2010. Cette proposition a été rejetée par 89 voix contre 83.

Le conseil a également longuement débattu de la question de l'introduction d'une bourse du transit alpin pour atteindre l'objectif du transfert (art. 6). Cette bourse vise à limiter le nombre de courses de transit à travers les Alpes et doit attribuer les droits de passage selon les principes de l'économie de marché. De nombreuses propositions ont été déposées à ce sujet. La gauche et les Verts ont déposé une proposition de minorité visant à ce que le Conseil fédéral soit tenu d'agir le plus rapidement possible et de coordonner " si possible " ses actions avec les autres pays. Ils ont proposé de charger le Conseil fédéral d'introduire une bourse du transit alpin " au plus tard deux ans après la fin des délibérations parlementaires ". Des membres de la commission issus du groupe UDC ont proposé de renoncer à cette bourse, arguant qu'elle constituait une violation de la liberté de l'industrie. C'est finalement une proposition d'une minorité de commission emmenée par Gabi Huber (RL, UR) que le conseil a adoptée : aux termes de cette proposition, le Conseil fédéral peut conclure des traités internationaux relatifs à la bourse du transit alpin créée en coordination avec des pays étrangers. Il soumet à l'Assemblée fédérale un projet de loi pour la mise en oeuvre.

La majorité de la commission des transports a proposé d'ajouter au projet de loi une disposition selon laquelle le Conseil fédéral peut aussi octroyer gratuitement les droits de passage dans le but d'encourager le transport ferroviaire à travers les Alpes (art. 6, al. 2). Le Conseil national a rejeté cette proposition par 110 voix contre 80.

Au vote sur l'ensemble, le Conseil national a adopté la loi sur le transfert du trafic marchandises par 109 voix contre 68. Tous les membres du groupe UDC ont voté contre la loi, ainsi que certains membres des groupes radical-libéral et CEg.

En ce qui concerne l'" arrêté fédéral allouant un plafond de dépenses pour promouvoir le trafic ferroviaire de marchandises à travers les Alpes ", la majorité de la commission a proposé d'adopter la proposition du Conseil fédéral et du Conseil des États de prévoir un plafond de dépenses de 1,6 milliard de francs pour les années 2011 à 2018. La majorité a souligné que ce montant était suffisant pour atteindre l'objectif du transfert et que les contributions d'exploitation pourraient baisser avec le temps. Le conseil a rejeté diverses propositions de minorité et propositions individuelles, qui demandaient des subventions plus élevées ou au contraire plus modestes.

En ce qui concerne l'" arrêté fédéral allouant un plafond de dépenses pour la promotion du trafic combiné de marchandises ne traversant pas les Alpes ", une courte majorité du conseil a souhaité allouer un plafond de dépenses de 200 millions de francs jusqu'en 2015 pour une promotion efficace de ce type de trafic. Le Conseil des États n'avait prévu que 100 millions de francs.

Pour toutes les autres décisions portant sur le projet de législation concernant le trafic marchandises, le Conseil national a largement suivi les propositions du Conseil fédéral et les décisions du Conseil des États.

Lors de l'examen des divergences, les débats au Conseil des États ont porté principalement sur l'introduction de la bourse de transit alpin. À l'instar de leurs collègues du Conseil national, les députés ont décidé, par 21 voix contre 17, de laisser la compétence au Conseil fédéral de conclure des traités internationaux y relatifs, en le chargeant toutefois de soumettre à l'Assemblée fédérale un projet de loi pour la mise en oeuvre. Une minorité de la commission a recommandé en vain au plénum d'approuver le projet du Conseil fédéral, qui donnait toute compétence au gouvernement pour l'introduction définitive de la bourse de transit alpin en le dispensant de présenter un nouveau projet au Parlement.

Le Conseil des États a également suivi la position du Conseil national sur les autres divergences.

Au vote final, le projet 1 a été adopté par 43 voix contre 0 au Conseil des États et par 127 voix contre 65 au Conseil national. Le projet 3 a été adopté, respectivement par 43 voix contre 0 et par 142 voix contre 48. Le projet 4 a été adopté par 43 voix contre 0 au Conseil des États et par 156 voix contre 31 au Conseil national.

La loi sur le transfert du transport de marchandises (LTTM) a été rejetée par tous les députés UDC, ainsi que par un quart du groupe radical-libéral. Les parlementaires UDC ont également, pour la plupart, dit non à la loi fédérale sur les modifications du droit des transports.