Zusammenfassung

Message du 24 octobre 2007 portant approbation et mise en oeuvre de l'échange de notes entre la Suisse et l'Union européenne concernant la reprise du code frontières Schengen (développement de l'acquis de Schengen) et relatif aux modifications du droit des étrangers et du droit d'asile en vue de la mise en oeuvre totale de l'acquis de Schengen et Dublin déjà repris (compléments)

Ausgangslage

Le 5 juin 2005, le peuple suisse a accepté en votation populaire la participation à la coopération de Schengen et Dublin. La Suisse a ratifié l'accord d'association à Schengen (AAS) et l'accord d'association à Dublin (AAD) le 20 mars 2006. Cette association est dynamique et la Suisse s'est engagée à accepter en principe les développements de l'acquis Schengen et Dublin. Plusieurs développements de l'acquis de Schengen ont déjà été notifiés par l'UE à la Suisse depuis que celle-ci a signé cet accord. A côté de l'insertion d'éléments de biométrie dans les documents de voyage pour étrangers, un autre développement est d'une importance particulière. Il s'agit du code frontières Schengen qui doit être soumis au Parlement pour approbation et entraîne la modification de la loi fédérale sur les étrangers (LEtr).

La présente révision législative a en outre pour but une mise en oeuvre intégrale de l'acquis de Schengen et de Dublin déjà repris. Pour ce faire, quelques compléments doivent être apportés à la LEtr, à la loi sur l'asile (LAsi), et à la loi sur le système d'information commun aux domaines des étrangers et de l'asile (LDEA). Ces adaptations devront être en vigueur lors de la mise en application des accords d'association, soit vraisemblablement le 1er novembre 2008.

A. Code frontières Schengen

Le code frontières Schengen, instrument visant à établir quelles règles communes de contrôle sont applicables aux frontières extérieures et intérieures Schengen a été notifié à la Suisse le 9 mars 2006. Ce développement de l'acquis doit être approuvé par le Parlement. Le code frontières est directement applicable mais exige tout de même quelques adaptations de la LEtr. Un renvoi prononcé aux frontières extérieures Schengen, soit pour la Suisse, aux aéroports d'où proviennent des voyageurs hors de l'espace Schengen, doit être notifié au moyen d'un formulaire standard indiquant les voies de droit. Un éventuel recours n'a pas d'effet suspensif et le renvoi est en principe immédiatement exécutoire. Cette règlementation prévue aux frontières extérieures est susceptible de s'appliquer aux frontières intérieures en cas de réintroduction des contrôles de personnes. Elle ne doit cependant pas s'appliquer aux personnes qui sont renvoyées de Suisse lorsqu'elles n'ont pas d'autorisation alors qu'elles y sont tenues ou lorsqu'elles ne remplissent plus les conditions d'entrée requises pour un séjour non soumis à autorisation. C'est pourquoi, dans ces cas, la procédure prévue dans la LEtr est maintenue ; une décision est rendue uniquement sur demande. L'entrée en vigueur des accords d'association est prévue suite à la ratification de l'UE qui aura lieu probablement début 2008. Suite à cette entrée en force, la Suisse devra, sous réserve de l'approbation de ce développement par le Parlement, être prête à appliquer le code frontières Schengen dans les 2 ans.

B. Adaptation du droit des étrangers

Il convient de modifier la LEtr afin de permettre le renvoi des personnes non ressortissantes d'un État Dublin, séjournant illégalement en Suisse, à destination d'un autre État Dublin, si ce dernier est compétent pour mener la procédure d'asile. Les cantons ont ainsi la possibilité de s'adresser à l'office fédéral des migrations reprise en charge de la personne. L'exécution du renvoi reste néanmoins de la compétence des cantons, tout comme les frais liés au séjour et à l'exécution du renvoi.

L'acquis de Schengen déjà repris permet à la Suisse de demander aux entreprises de transport aérien assurant des liaisons depuis les États hors Schengen à destination de la Suisse de transmettre certaines données concernant leurs passagers juste après l'enregistrement, à des fins de contrôle frontière. La LEtr doit être complétée, notamment par des dispositions pénales relatives à ces obligations, comme au devoir de diligence des entreprises de transport.

Le Conseil fédéral prévoit finalement d'inscrire dans la LEtr une clause de délégation permettant au département fédéral de la justice et de la police (DFJP), en accord avec le département fédéral des affaires étragères (DFAE), de conclure des arrangements réglant les questions d'organisation relatives au retour d'étrangers dans leur État d'origine.

C. Adaptation du droit de l'asile

Dans le domaine de l'asile, la Suisse doit examiner lors du dépôt d'une demande d'asile sur son territoire, à sa frontière terrestre, ou dans un aéroport, quel État est seul compétent en vertu des accords d'association à Dublin pour mener la procédure d'asile. Lorsqu'une demande d'asile est déposée à la frontière terrestre, comme sur le territoire suisse, ou suite à une interception lors du franchissement illégal de la frontière, le requérant est en général conduit à un centre d'enregistrement. À l'aéroport, une autorisation d'entrée ne sera octroyée que si en sus des conditions déjà prévues, la Suisse est compétente pour mener la procédure d'asile et de renvoi selon les accords d'association à Dublin. Par ailleurs, la loi doit prévoir la possibilité de déléguer à des tiers la saisie de données biométriques. Il s'agit ici avant tout des empreintes digitales, qui sont déjà saisies par des entreprises privées.

D. Adaptation de la LDEA

La loi sur le système d'information commun aux domaines des étrangers et de l'asile doit être adaptée aux tâches que l' office des migrations (ODM) est amené à effectuer en vertu des accords d'association à Schengen et à Dublin. (Source : message du Conseil fédéral)

Verhandlungen

Projet 1

Le Conseil des États a décidé, sans opposition, d'entrer en matière sur le projet. Lors de la discussion par article, il a rejeté deux propositions déposées par Gisèle Ory (S, NE) : la première visait à ce que l'art. 7, al. 3, soit complété par une disposition prévoyant que, si l'entrée en Suisse est refusée à une personne, la décision doit être rédigée dans une langue compréhensible pour la personne concernée ; la seconde demandait de modifier l'art. 64, al. 2, de sorte que le délai de recours soit prolongé de trois jours à dix jours après la notification de la décision de renvoi.

Au Conseil national, l'entrée en matière n'a pas été contestée. Des propositions déposées par une minorité Leuenberger-Genève (G, GE), qui allaient dans le sens de celles déjà rejetées par le Conseil des États, ont été rejetées.

Projet 2

Le Conseil des États a largement suivi la position du Conseil fédéral ; il a uniquement adapté quelque peu l'art. 34, al. 3, du projet.

Au Conseil national, deux minorités rose-vertes ont souhaité renforcer la protection des droits de l'homme : la première a déposé une proposition visant à compléter l'art. 64a, al. 2, par une disposition visant à accorder l'effet suspensif aux recours contre un renvoi lorsqu'il y a lieu de croire qu'il y a eu violation de la Convention européenne des droits de l'homme ou de la Convention relative au statut des réfugiés ; quant à la deuxième, elle a demandé que soit biffé l'art. 98b, al. 1bis, qui prévoit que l'office peut déléguer à des tiers la saisie et le traitement de données biométriques. Elle voulait en effet exclure toute transmission de données aussi sensibles à des tiers afin d'éviter de possibles abus. Les deux propositions ont toutefois été rejetées : à une exception près (art. 36), le conseil a suivi toutes les décisions du Conseil des États.

Lors de la procédure d'élimination des divergences, le Conseil des États a approuvé la décision du Conseil national relative à l'art. 36.

Au vote final, le projet 1 a été adopté par 40 voix contre 0 au Conseil des États et par 148 voix contre 22 au Conseil national. Le projet 2 a été adopté, respectivement par 41 voix contre 0 et par 161 voix contre 16.