Wortlaut

Vu la hausse des tarifs qui se dessine dans le secteur de l'électricité au seuil de la libéralisation partielle, nous posons au Conseil fédéral les questions suivantes :

1. Partage-t-il le constat selon lequel la libéralisation conduit à une hausse des prix ?

2. Est-il disposé à prendre des mesures, tant urgentes que structurelles, pour empêcher les hausses abusives du prix de l'électricité consécutives à l'ouverture du marché ?

3. Dans l'immédiat, le Conseil fédéral est-il disposé à :

a. renforcer les effectifs du secrétariat de la Commission fédérale de l'électricité (Elcom) à un niveau qui permette un examen rapide des tarifs des 900 entreprises électriques du pays ?

b. envisager un gel des tarifs si l'Elcom n'arrive pas à faire entrer en force avant le 1er janvier 2009 une correction à la baisse des tarifs récemment annoncés ?

c. imputer le coût de l'énergie de réglage nécessaire pour compenser l'arrêt imprévu des plus grosses centrales de production, c'est-à-dire des centrales nucléaires, aux propriétaires de ces dernières ?

d. modifier l'ordonnance pour en réduire les facteurs poussant les prix à la hausse, tels que le supplément de 1,93 % octroyé sur la rémunération des actifs (art. 13 de l'ordonnance sur l'approvisionnement en électricité)?

4. Au plan structurel, le Conseil fédéral est-il disposé à proposer une modification de la loi sur l'approvisionnement en électricité :

a. pour assurer à l'Elcom un budget suffisant en le finançant par un supplément sur les coûts du réseau de transport ?

b. pour imposer une séparation juridique complète entre les activités de réseau et la fourniture d'électricité, de manière à obtenir une réelle transparence des coûts ?

c. pour faire en sorte que la société nationale de réseau soit directement en main des collectivités publiques et que son conseil d'administration soit réellement indépendant des grandes entreprises électriques ?

d. pour augmenter le niveau des amendes à un niveau réellement dissuasif, au prorata du chiffre d'affaires de l'entreprise concernée ?

e. pour donner aux entreprises qui s'aventurent à acheter de l'électricité sur le marché le droit de revenir dans le modèle d'approvisionnement garanti ?

5. Afin de sécuriser à long terme l'approvisionnement électrique à un niveau de prix raisonnable, le Conseil fédéral est-il disposé à modifier la loi sur l'énergie pour encourager davantage les investissements dans la production d'électricité d'origine renouvelable (suppression des diverses entraves à la rétribution d'injection couvrant les coûts) et pour encourager les économies d'énergie ?

Stellungnahme des Bundesrates

1. Il faut apporter une réponse nuancée à cette question. Les hausses du prix de l'électricité s'expliquent par diverses causes : elles résultent d'une part de la diminution croissante de l'offre de courant et de l'augmentation constante de la consommation. À cela s'ajoute le fait que les prix de l'électricité au niveau international dépendent essentiellement des prix du pétrole et du gaz, qui ont augmenté considérablement ces derniers temps. À cet égard, la hausse des prix n'a rien à voir avec la libéralisation. Il existe un lien indirect avec la libéralisation dans la mesure où les cantons et les communes ont, suite à la nécessaire refonte du système tarifaire, augmenté certaines des redevances et prestations (par ex. les redevances de concession) perçues sur le prix du courant, ce qui a eu pour effet de le renchérir. Enfin, les hausses du prix de l'électricité sont directement liées à la libéralisation dans la mesure où elle a obligé les gestionnaires de réseau à adapter leurs structures et processus, ce qui a engendré des frais qui ont été répercutés essentiellement sur les coûts de réseau. En outre, divers gestionnaires de réseau ont profité de la loi sur l'approvisionnement en électricité (LApEl) pour revaloriser leurs réseaux. La LApEl fixe toutefois des limites de tolérance pour l'évaluation du réseau et n'oblige personne à procéder à des revalorisations.

2. Les hausses des prix de l'électricité relèvent en premier lieu de la Commission fédérale de l'électricité (Elcom) qui, en vertu de l'article 22 LApEl, dispose de compétences étendues pour vérifier les prix de l'électricité. Elle peut ordonner des baisses ou interdire des hausses de prix. Elle consulte le surveillant des prix avant de se prononcer. L'Elcom est une autorité indépendante qui n'est pas soumise aux instructions du Conseil fédéral. Par conséquent, ce dernier ne peut pas se prononcer sur les investigations de l'Elcom en cours. Si les travaux de l'Elcom devaient montrer que les bases légales actuelles sont insuffisantes, le Conseil fédéral proposera ou adoptera lui-même les mesures nécessaires pour corriger le tir.

3.a. Avec le budget 2009, le Conseil fédéral a proposé au Parlement que l'effectif du personnel de l'Elcom passe à 18 postes à plein temps. Les hausses annoncées du prix de l'électricité ont généré un flux inattendu de réclamations. Rien que pendant les premières semaines de septembre, l'Elcom a reçu un millier de réclamations. En outre, il est à craindre que de nombreuses plaintes parviennent encore à l'Elcom dans le cadre de la rétribution à prix coûtant du courant injecté. Compte tenu de cette évolution imprévisible, il convient d'envisager sérieusement le renforcement des effectifs. Comme la surcharge actuelle devrait se réduire à court ou moyen terme, il est envisageable de ne renforcer les effectifs que pour une durée limitée.

b. "Geler" les tarifs signifierait laisser en vigueur les anciens prix de l'électricité. Cela n'est plus possible en raison de l'ouverture du marché prévue pour le 1er janvier 2009. Pour permettre aux gros consommateurs un changement de fournisseur à cette date, il faut avoir deux prix du courant, un prix pour l'utilisation des réseaux (rémunération pour l'utilisation du réseau) et un prix pour l'électricité. Les anciens prix étaient pour la plupart des prix "tout-en-un". On ne connaissait jusqu'à présent pas le prix de l'utilisation du réseau. Il existe uniquement des valeurs approximatives (environ deux tiers du prix global). Un gel des anciens prix de l'électricité risquerait d'obliger les entreprises d'approvisionnement en électricité à vendre leur courant à un prix inférieur à son prix d'achat ou à son coût de production, ce qui pourrait les mettre dans une situation financière difficile à moyen terme (effet californien). Néanmoins, l'Elcom est tout à fait habilitée à corriger à la baisse les hausses annoncées du prix de l'électricité. Mais il lui faut du temps pour procéder aux analyses complexes requises à cette fin. L'Elcom a même la compétence d'abaisser avec effet rétroactif des prix jugés trop élevés. Ainsi, les consommateurs de courant peuvent récupérer l'argent payé pour des hausses de prix injustifiées.

c. Selon l'art. 15, al. 1, let. b, de l'ordonnance sur l'approvisionnement en électricité, les coûts de la réserve de puissance pour les réglages secondaire et tertiaire doivent être facturés individuellement. Ainsi, les coûts générés par les grandes unités de production peuvent être directement imputés à ceux qui les ont occasionnés. Dans son communiqué de presse du 26 juin 2008, l'Elcom a laissé entendre que, lors de la vérification des tarifs des services-système, elle examinerait si certaines dépenses ne doivent pas être prises en charges par les producteurs. L'Elcom va par conséquent contrôler si la répartition des coûts a été correctement effectuée.

d. Le Conseil fédéral estime que le taux d'intérêt fixé à l'art. 13, al. 4, de l'ordonnance sur l'approvisionnement en électricité rétribue équitablement les risques des bailleurs de fonds pour les investissements nécessaires dans le réseau. Pour fixer ce taux, le Conseil fédéral a considéré deux points de vue : d'une part, ce taux d'intérêt doit être suffisamment élevé pour inciter les investisseurs à investir dans le réseau électrique et partant à garantir la sécurité de l'approvisionnement ; d'autre part, il doit être assez bas pour éviter la réalisation de gains injustifiés. Le Conseil fédéral ne voit aucun signe indiquant que le taux d'intérêt choisi ne prend pas correctement en compte ces deux objectifs.

4.a. L'Elcom et son secrétariat technique sont financés en grande partie par les redevances et les taxes de surveillance. L'article 28 LApEl stipule que, pour couvrir les coûts liés à la collaboration avec des autorités étrangères, l'Elcom peut percevoir une taxe de surveillance appropriée auprès de Swissgrid, qui peut la répercuter sur la rémunération pour l'utilisation du réseau de transport dans les échanges transfrontaliers. Dans son message relatif à la LApEl, le Conseil fédéral a déjà proposé de percevoir une taxe sur le réseau à très haute tension pour toutes les activités de surveillance. Par la suite, le Parlement a limité la taxe de surveillance à la collaboration avec des autorités étrangères.

b. S'agissant du réseau de transport, il est même stipulé que la propriété du réseau doit être séparée de toute autre activité. Prescrire une séparation juridique également pour le réseau de distribution constituerait une ingérence supplémentaire. Dans les petites EAE avec un personnel réduit, l'impact serait limité, car les mêmes employés pourraient travailler pour les deux sociétés. Le Conseil fédéral est toutefois prêt à étudier d'autres séparations et, lors de futures régulations, à renforcer encore les comparaisons des coûts de réseau. Il faut partir de l'idée que cela favoriserait l'efficacité et augmenterait la pression sur les coûts chez les gestionnaires de réseau.

c. Le capital de Swissgrid et les droits de vote en résultant doivent être détenus en majorité, directement ou indirectement, par les cantons et les communes (art. 18 al. 3 LApEl). La majorité des membres et le président du conseil d'administration ainsi que les membres de la direction de Swissgrid ne peuvent appartenir à la branche de l'électricité (art. 18 al. 7 LApEl). Cela limite l'influence des grandes entreprises de fourniture d'électricité sur la société nationale du réseau de transport.

Dans le cadre de la procédure législative, le Parlement a proposé de faire en sorte que Swissgrid soit détenue majoritairement par les communes et les cantons. Les grandes compagnies suprarégionales n'auraient ainsi pas pu détenir de majorité dans le capital social de Swissgrid. Cette proposition ayant été combattue avec véhémence par les cantons lors de la consultation, elle a été abandonnée.

Lors de l'approbation des statuts, agendée pour cette année encore, le Conseil fédéral veillera à ce que ces points soient également mis en oeuvre. Du reste, le Conseil fédéral suivra les développements à l'intérieur et à l'extérieur (troisième paquet de mesures de l'UE) de la Suisse et soumettra, le cas échéant, des propositions au Parlement pour une modification de la loi sur l'approvisionnement en électricité.

d. Dans le cadre du processus législatif concernant la loi sur l'approvisionnement en électricité, le Parlement a discuté d'amendes plus élevées, mais les a rejetées. Lors de la prochaine révision de la LApEl, le Conseil fédéral examinera si ce point doit être repris. Il examinera également si des sanctions administratives prises à l'encontre de l'entreprise de fourniture d'électricité elle-même et non pas à l'encontre des personnes physiques responsables (par analogie à l'art. 49a de la loi fédérale sur les cartels) sont judicieuses. Les sanctions administratives, contrairement aux sanctions pénales, ne présupposent aucune faute. En l'occurrence, il est aussi opportun de fixer la sanction en fonction du chiffre d'affaires.

e. Selon la réglementation prévue par l'ordonnance sur l'approvisionnement en électricité, un consommateur final qui achète son énergie sur le marché ne peut plus reprendre son statut de consommateur final avec approvisionnement de base. Le Conseil fédéral veut maintenir cette disposition pour éviter de privilégier les entreprises qui pourraient ainsi passer librement du marché à l'approvisionnement de base, et vice versa. Chez les clients des arts et métiers et de l'industrie, ce droit de "va-et-vient" créerait des inégalités entre les gros et les petits consommateurs. Par ailleurs, un tel droit serait très onéreux pour le gestionnaire de réseau qui ne pourrait pas planifier à moyen ou long terme les quantités d'énergie nécessaires pour l'approvisionnement de base. Ces surcoûts devraient être supportés par tous les consommateurs finaux avec approvisionnement de base, donc également par ceux ne bénéficiant pas de ce droit. C'est pourquoi le Conseil fédéral juge un tel droit indésirable.

5. L'augmentation de la sécurité de l'approvisionnement en électricité grâce à la promotion d'énergies renouvelables indigènes est un objectif important du Conseil fédéral qui pour cette raison a d'ailleurs adopté les plans d'action correspondants. Elle a aussi été la motivation principale du Parlement lors de l'approbation de la rétribution à prix coûtant du courant injecté provenant d'énergies renouvelables. À l'article 7a de la loi sur l'énergie, le Parlement donne au Conseil fédéral la possibilité de promouvoir, par des appels d'offres publics, l'utilisation rationnelle et économique d'électricité dans les habitations et les entreprises. Cela aussi est un objectif important que le Conseil fédéral poursuit depuis longtemps.

La question de savoir si les consommateurs sont prêts à débourser plus que la limite fixée aujourd'hui, qui est de 0,6 centime par kilowattheure, pour une promotion renforcée du renouvelable est une question politique, à laquelle le Parlement peut répondre en modifiant la loi sur l'énergie. Il convient de relever qu'à l'exception du photovoltaïque, il y a actuellement encore de la place dans le système pour toutes les autres technologies, mais que dans quelques années déjà, elles atteindront aussi un plafond. Le Conseil fédéral estime donc que les décisions sur d'éventuelles adaptations concernant la rétribution à prix coûtant du courant injecté ne devraient être prises qu'après une analyse approfondie des expériences faites durant la première année avec ces rétributions (2009). Le Conseil fédéral soumettra cette analyse au Parlement avec d'éventuelles propositions dans le sens de l'interpellation. Les premiers appels d'offres publics concernant les mesures d'efficacité seront probablement lancés par le Conseil fédéral en 2010.

Réponse du Conseil fédéral.