Caisses de pension et autres institutions d'assurances sociales. Problèmes de placement persistants

Wortlaut

La crise financière a de graves conséquences non seulement pour l'économie réelle, mais aussi pour les caisses de pension, pour le Fonds AVS et pour d'autres institutions d'assurance sociale, qui ont subi des pertes considérables. Le groupe UDC charge donc le Conseil fédéral d'exposer les mesures qu'il entend prendre, le cas échéant, pour faire face aux scénarios de crise des marchés financiers suivants :

1. La grande majorité des caisses de pension sont en découvert et nombre d'entre elles ont un degré de couverture inférieur à la limite de 85 %. Les taux d'intérêts resteront bas pendant les cinq prochaines années. Les marchés des actions ne se reprennent que lentement. Quant aux prix de l'immobilier suisse, ils commencent eux aussi à s'effriter et le revenu des loyers est en baisse. Le Conseil fédéral s'attend-il à ce que des mesures d'assainissement importantes doivent être prises dans les caisses de pension des entreprises suisses ? Quelles sont ces mesures ? Dans quel laps de temps devront-elles être prises ? Doivent-elles être adoptées de manière paritaire ?

2. Que compte faire le Conseil fédéral si l'un des quatre grands acteurs du marché des caisses de pension collectives (assurances) veut abandonner ce marché et qu'aucun acheteur ne peut être trouvé ?

3. Le Conseil fédéral juge-t-il toujours inutile d'appliquer les tests de stress aux caisses de pension, et l'institution supplétive LPP dispose-t-elle de ressources suffisantes pour faire face à plusieurs cas d'insolvabilité majeurs ? Où seraient puisés, le cas échéant, les fonds supplémentaires nécessaires ?

4. Ne serait-il pas judicieux que les cantons où des caisses de pension sont en découvert prennent aujourd'hui un crédit à des conditions avantageuses (emprunt sur 30 ans) afin de recapitaliser les caisses de pension en sous-financement ?

5. Sur quels éléments se fonde le Conseil fédéral lorsqu'il affirme qu'il n'est pas nécessaire actuellement de prendre des mesures d'assainissement parce que les marchés des capitaux, dit-il, vont se reprendre ?

6. Combien de temps encore tolérera-t-il les découverts de l'Ascoop et de la caisse de pension des CFF ? Quelles mesures d'assainissement faut-il prendre pour ne pas devoir puiser dans les fonds de la Confédération ?

7. Que compte faire le Conseil fédéral concernant les institutions collectives qui ont subi de fortes pertes parce qu'elles ont pris des risques excessifs (60 % d'actions)?

8. Qui est responsable des pertes considérables enregistrées dans l'AVS sur les placements dits durables, placements mis sur pied pour des raisons essentiellement politiques ?

9. Quelle incidence auront sur le montant des primes-maladie 2010 les pertes massives subies sur les placements l'année dernière ?

10. Des problèmes se posent-ils dans la surveillance des caisses de pension ? Ces caisses ne devraient-elles pas être soumises à la surveillance d'une autorité centrale professionnelle ?

Stellungnahme des Bundesrates

1. Des estimations de l'Office fédéral des assurances sociales (OFAS) indiquent qu'à fin mars 2009, 57 % des institutions de prévoyance étaient en découvert ; 18 % avaient un taux de couverture inférieur à 90 %. Au vu des incertitudes concernant l'évolution économique à moyen terme, le Conseil fédéral estime que des mesures d'assainissement appropriées - définies dans la LPP et précisées dans les directives du Conseil fédéral du 27 octobre 2004 - doivent impérativement être prises dès maintenant, sans attendre que la situation empire encore.

a. Différentes mesures efficaces sont envisageables, selon l'importance du découvert et la structure de l'institution (art. 65d LPP). Elles peuvent porter sur les prestations (par ex. rémunération inférieure au taux minimal ou absence de rémunération dans le cas des institutions enveloppantes) ou sur le financement (par ex. contributions destinées à résorber le découvert ou réserves de cotisation d'employeur avec déclaration de renonciation à leur utilisation).

b. Selon les directives mentionnées, le délai au terme duquel l'assainissement doit avoir été opéré peut être de cinq à sept ans, mais il ne doit pas s'étendre au-delà de dix ans.

c. Les mesures d'assainissement doivent être décidées par l'organe suprême paritaire de l'institution et reposer sur des bases réglementaires. Quand des cotisations d'assainissement sont prélevées, elles le sont sur une base paritaire, comme les cotisations ordinaires. Si les avoirs sont rémunérés à un taux inférieur, les mesures affectent en premier lieu les assurés exerçant une activité lucrative. Les rentiers ne peuvent être mis à contribution que lorsque des conditions très strictes sont remplies et seules les prestations surobligatoires ne répondant pas à des prescriptions légales ou réglementaires peuvent être affectées. Les mesures doivent toujours être équilibéres.

2. Les institutions de prévoyance et les assureurs-vie composent ensemble l'univers de la prévoyance professionnelle et n'agissent pas à titre subsidiaire. Il faut qu'à l'avenir les institutions de prévoyance de taille réduite ou moyenne puissent elles aussi continuer à couvrir efficacement les risques LPP. Pour le Conseil fédéral, il est donc très important que les conditions-cadres tiennent compte de la réalité (par ex. en ce qui concerne le taux de conversion ou le taux d'intérêt minimal).

Théoriquement, si un acteur important se retirait de la prévoyance professionnelle, un monopole pourrait se constituer. Le Conseil fédéral juge toutefois un tel scénario peu probable. Un nouvel acteur, ou du moins un assureur-vie déjà présent en Suisse, peut en tout temps faire sont entrée sur le marché. On ne peut par ailleurs pas partir de l'hypothèse que si l'un des offreurs se retire, l'un de ceux qui restent reprendra à son compte toutes ses affaires.

3. Le Conseil fédéral a souligné l'importance de la responsabilité propre, du devoir de diligence et de la diversification dans les prescriptions de placement entrées en vigueur le 1er janvier 2009. La gestion actif-passif fait partie intégrante de cette approche, comme les tests de résistance ("stresstests"), lorsque la complexité des placements et les risques encourus le justifient.

C'est le Fonds de garantie LPP, et non pas l'Institution supplétive, qui garantit les prestations (soumises à la loi sur le libre passage - LFLP) dues par les institutions de prévoyance devenues insolvables ou qui ont été liquidées. Ce fonds ne prend en charge que la différence entre la fortune existante des institutions et leurs engagements. À l'heure actuelle, on ne peut pas partir du principe qu'il y aura plusieurs "défaillances totales" en raison de l'évolution conjoncturelle. À ce jour, aucune défaillance de grande ampleur n'a été signalée à l'organe de direction ni aux autres organes du Fonds de garantie. Celui-ci dispose actuellement de suffisamment de fonds pour faire face à un accroissement du taux d'insolvabilité. Fin 2008, ses réserves se montaient en effet à 349 millions de francs, soit cinq fois plus que la plus grande défaillance enregistrée à ce jour (Vera/Pevos). En cas de scénario-catastrophe, des sommes supplémentaires pourraient être obtenues grâce à une hausse des contributions au fonds les années suivantes.

4. Le Conseil fédéral a soumis au Parlement le message sur le financement des institutions de prévoyance de droit public en septembre 2008. Avant d'envisager des mesures concrètes, il faut attendre l'issue des débats des Chambres fédérales. Le recours à l'emprunt sur le marché des capitaux est un moyen parmi d'autres, qui permettrait de résorber des découverts dans un délai approprié. C'est pourquoi il en est fait explicitement mention dans le message. Mais le Conseil fédéral souligne en même temps que les institutions devraient assumer leurs responsabilités, en décidant elles-mêmes les mesures à prendre et en les mettant en oeuvre. L'ampleur des découverts et la structure des assurés varie en effet considérablement selon les institutions.

5. Au vu des considérations faites dans la réponse à la question 1, le Conseil fédéral estime que les institutions qui présentent un découvert ne peuvent en aucun cas faire l'économie de mesures d'assainissement. Une analyse menée par l'OFAS, prenant en compte différents scénarios économiques et concernant la situation financière de la prévoyance professionnelle ces prochaines années, aboutit au même résultat. Étant donné les problèmes que peuvent entraîner les découverts (par exemple lors d'une liquidation partielle ou lorsqu'une institution présentant un découvert important recrute du personnel), il faut agir rapidement.

6. Le 2 juillet 2008, le Conseil fédéral a mis en consultation son projet sur l'assainissement de la caisse de pension des CFF, comprenant quatre solutions envisageables. Un rapport sur la situation de la caisse de pension Ascoop a été joint à la documentation. Les prises de position devaient être remises avant le 3 novembre 2008. La Conseil fédéral publiera les résultats de la consultation durant le premier semestre 2009. À cette occasion, il se prononcera aussi sur la suite de la procédure.

7. L'OPP 2 fixe à 50 % la part maximum autorisée pour les placements en actions (réglementation actuelle et réglementation précédente). Avant la révision des prescriptions de placement, la part pouvait être plus élevée lorsque la capacité de risque le permettait, que les principes de la sécurité et de la répartition des risques étaient respectés et que le règlement prévoyait une extension des limites dans ce sens. Un rapport devait établir de façon concluante que les principes mentionnés étaient respectés. La possibilité d'une extension des limites a été conservée dans les nouvelles prescriptions, mais un poids plus important encore a été donné aux principes de précaution et de diligence. Par ailleurs, une extension ne peut avoir lieu que si le règlement le prévoit.

Fin 2007, la part moyenne en actions était de 28 %. Si une institution détient 60 % d'actions, elle n'est pas représentative, une telle allocation résultant d'une vision irréaliste de l'évolution du marché des actions.

8. C'est le conseil d'administration du Fonds AVS, nommé par le Conseil fédéral, qui est responsable de la stratégie de placement de ce fonds. La définition et l'application de celle-ci ne répond pas à des exigences politiques. Le Conseil fédéral n'exerce une influence ni sur la stratégie ni sur les concepts d'application à moyen terme. Les segments Europe et Amérique du Nord (actions à forte pondération) ont été administrés selon le principe de la gestion durable. La performance de 2008 reflète la baisse de l'ensemble du marché des actions.

9. Les assureurs-maladie ont enregistré des pertes moins importantes que d'autres branches ou d'autres assurances sociales. Le phénomène provient du fait que, les assurances-maladie étant financées par répartition, les montants accumulés sont moins élevés que lorsque les assurances sont financées par capitalisation.

Une enquête réalisée auprès des assureurs-maladie a montré qu'en 2008, les pertes de capital réalisées se montaient à 115 millions de francs. Du fait des pertes sur les placements et de l'évolution négative des opérations d'assurance, le taux de réserves a baissé à 16 % fin 2008. On peut s'attendre à une nouvelle baisse du taux moyen de réserves des assureurs d'ici fin 2009. En 2010, les primes augmenteront donc plus fortement qu'en 2009. L'année prochaine, les hausses de primes seront supérieures à la moyenne dans les cantons où les réserves sont insuffisantes, et inférieures dans ceux où les réserves sont plus que suffisantes.

10. Une amélioration de la surveillance est prévue dans le cadre de la réforme structurelle. Selon le nouveau modèle, la surveillance directe doit être cantonalisée ou régionalisée, et la haute surveillance exercée par une commission indépendante de l'administration. Cette commission aura davantage de compétences et veillera à ce que le droit soit appliqué de la même manière partout en Suisse. Selon le Conseil fédéral, l'opération permettra de mieux adapter la surveillance à un environnement de plus en plus complexe. Le projet est pendant devant le Parlement.

Réponse du Conseil fédéral.