Wortlaut

Le Conseil fédéral n'estime-t-il pas qu'il serait opportun d'étendre le frein à l'endettement à certains groupes de tâches afin de limiter ses effets délétères ?

Begründung

Le frein à l'endettement figure à l'article 126 de la Constitution fédérale, plébiscité en votation populaire. Il a été institué en réaction à la situation financière de la Confédération des années 1990 caractérisée par une explosion de la dette, une répétition des déficits annuels et l'absence d'excédents en période de haute conjoncture.

Le frein à l'endettement doit permettre d'atteindre deux objectifs louables : stabiliser l'endettement nominal et ajuster la croissance des dépenses à celle du PIB à moyen terme.

Cet excellent mécanisme a permis de dégager des excédents structurels en 2006, 2007 et 2008. Mais dans sa version originelle, il ne parvient pas à empêcher une hausse de la dette lorsque les dépenses extraordinaires dépassent substantiellement les recettes extraordinaires durant plusieurs années.

C'est pour cette raison que les Chambres fédérales ont accepté une règle complémentaire au frein à l'endettement le 20 mars 2009. Cette règle impose de compenser à moyen terme les déficits extraordinaires par des excédents ordinaires.

Le frein à l'endettement et la règle complémentaire constituent un dispositif d'ensemble remarquable qui suscite l'intérêt jusqu'à l'étranger. Il présente néanmoins un effet délétère. Le respect des exigences qui en découlent peut manifestement conduire à sacrifier certains groupes de tâches au détriment d'autres. Ainsi, entre le compte 2005 et le budget 2010, les ressources financières allouées à la Formation et recherche ainsi qu'à la Prévoyance sociale ont augmenté respectivement de 33,7 et de 20,2 % alors que celles attribuées à la Défense nationale, à l'Agriculture et au Trafic n'ont crû que de 11,1, 0,1 et 6,3 %, soit parfois moins que le taux d'inflation calculé sur toute la période considérée, ce qui équivaut à une diminution en termes réels. En résumé, on peut affirmer que les exigences du frein conduisent tendanciellement à favoriser les dépenses de fonctionnement au détriment des dépenses d'investissement, les dépenses liées (par des lois) au détriment des dépenses non liées. Pour remédier à cette situation indésirable, il semble opportun d'appliquer le frein à l'endettement à certains groupes de tâches spécifiques, notamment afin de sauvegarder les investissements.

Stellungnahme des Bundesrates

Le frein à l'endettement oblige le Conseil fédéral et le Parlement à maintenir l'équilibre budgétaire sur l'ensemble d'un cycle conjoncturel. Il ne prescrit toutefois que le montant maximal de dépenses autorisées. Dans les limites du plafond de dépenses imposé par cette règle, la souveraineté budgétaire du Parlement est totale. Les Chambres fédérales sont donc libres de fixer leurs priorités politiques tant qu'elles ne dépassent pas ce plafond. Au cours de ces dernières années, le Parlement a ainsi augmenté considérablement les dépenses de formation et de recherche, alors que les dépenses consacrées à l'agriculture n'ont que peu progressé. Le Conseil fédéral estime qu'il ne faut pas restreindre la possibilité garantie au Parlement de fixer des priorités. C'est la raison pour laquelle il refuse d'étendre à certains groupes de tâches les règles du frein à l'endettement. Il serait d'ailleurs impossible d'exiger la compensation des recettes et des dépenses dans différents groupes de tâches, car la majeure partie des recettes relève du groupe de tâches "Finances et impôts".

Les programmes d'allègement budgétaire engendrés par le frein à l'endettement au cours de ces dernières années (PAB 2003, PAB 2004, etc.) ont permis un équilibre structurel du budget et une stabilisation de la dette publique. Ils ont prouvé leur efficacité en tant qu'instruments destinés à limiter les dépenses à court et moyen termes. Par contre, ils n'ont guère d'effet sur les charges à long terme ou sur les dépenses étroitement liées à des obligations légales, dont la réduction requiert de longs délais d'adaptation (par ex. prévoyance sociale).

Le maintien durable de l'équilibre budgétaire structurel nécessite plutôt une planification orientée sur le long terme et la fixation de priorités claires. Le Conseil fédéral poursuit cet objectif en procédant au réexamen des tâches. Il a ainsi fixé pour tous les groupes de tâches des objectifs de croissance applicables à la période 2008-2015. Dans l'ensemble, le budget fédéral ne doit pas croître plus rapidement que l'économie, et la quote-part de l'État doit être stabilisée.

Le Conseil fédéral juge également important de limiter la progression des dépenses liées à la prévoyance sociale afin de ne pas sacrifier d'autres dépenses de la Confédération. Déjà en septembre 2008, le Conseil fédéral a fait examiner, dans le cadre des réformes des assurances sociales, la possibilité de soumettre ces dernières à une règle budgétaire qui garantirait un équilibre durable entre les dépenses et les recettes. À l'aide de ces deux instruments, le réexamen des tâches et la règle budgétaire pour les assurances sociales, le Conseil fédéral souhaite obtenir un allègement financier afin de disposer à l'avenir d'une marge de manoeuvre suffisante pour les dépenses d'investissement.

Lors de la consultation relative au frein à l'endettement, le traitement des dépenses d'investissement a été l'un des points les plus contestés (message sur le frein à l'endettement, FF 2000 4318ss.). Comme l'auteur de l'interpellation, certains participants à la procédure de consultation exigeaient que les dépenses d'investissement soient financées par l'emprunt et que le frein à l'endettement se limite aux dépenses ordinaires de la Confédération.

Le Conseil fédéral a examiné cette possibilité, mais l'a ensuite rejetée pour deux raisons. La première est l'évolution relativement constante des investissements de la Confédération. Autrement dit, les avantages que la génération actuelle retire des investissements passés compensent les coûts des nouveaux investissements. Les recettes fiscales doivent donc servir à financer non seulement les dépenses courantes, mais aussi les investissements. Un financement par l'emprunt serait justifié uniquement pour la part des nouveaux investissements dépassant les amortissements des investissements passés (pic d'investissement). La deuxième raison avancée par le Conseil fédéral est que la notion d'investissement utilisée dans le compte de la Confédération est assez restrictive, puisqu'elle n'inclut pas, par exemple, les dépenses de formation et de recherche, c'est-à-dire les investissements dans le capital humain.

Mais ce qui s'oppose surtout à un financement extérieur des dépenses d'investissement publiques, c'est la fixation des priorités politiques, qui doit se refléter exactement dans les décisions budgétaires sans être faussée par des traitements spéciaux. Vu sous cet angle, les dépenses courantes allouées à la recherche et à la formation peuvent être aussi importantes, voire plus importantes que les investissements dans le réseau routier, par exemple. Pour la fixation de priorités au niveau fédéral, une évaluation différenciée des dépenses en fonction des objectifs politiques est donc plus précieuse que la distinction, peu significative, entre dépenses courantes et dépenses d'investissement.

Enfin, il faut souligner que la plupart des investissements de la Confédération dans les transports sont effectués par le biais du fonds pour les grands projets ferroviaires ou du fonds d'infrastructure, ce qui garantit un financement sûr à long terme.

Réponse du Conseil fédéral.