Ausgangslage

Au cours des dernières années, la pratique du Conseil fédéral relative au droit à l'information des commissions de surveillance ancré dans la loi sur le Parlement (LParl) s'est révélée de plus en plus restrictive en ce qui concerne la mise à disposition de documents du gouvernement. Ceci a eu pour effet que le Conseil fédéral a refusé de remettre, ou n'a remis qu'après de longues négociations, certains documents dont les Commissions de gestion (CdG) avaient besoin dans le cadre de leurs enquêtes. Les CdG sont parvenues à la conclusion que la pratique adoptée par le Conseil fédéral ne leur permet plus de remplir la mission qui leur est impartie de manière adéquate. Par conséquent, elles ont décidé, lors de leur séance commune du 22 janvier 2010, de déposer une initiative parlementaire visant à clarifier la situation relative au droit à l'information des commissions de surveillance.

La Commission de gestion du Conseil des États (CdG-E) propose donc de modifier

la LParl sur la base des considérations suivantes :

- Pour exercer leur fonction de haute surveillance, les CdG doivent obtenir un meilleur accès aux documents du Conseil fédéral. Il s'agit notamment de remplacer la notion vague de "documents sur lesquels le Conseil fédéral s'est directement fondé pour prendre une décision" par une définition plus précise. Si, afin de préserver le principe de collégialité, il convient que les CdG n'aient pas accès aux procès-verbaux des séances du Conseil fédéral, conformément à la pratique en vigueur jusqu'à ce jour, elles doivent toutefois pouvoir accéder aux propositions formelles et aux co-rapports des différents départements.

La classification par échelons des droits à l'information reste inchangée. Par souci d'homogénéité, il y a lieu d'aligner la terminologie utilisée pour les domaines d'exclusion des droits à l'information des députés et des commissions en général à celle utilisée pour les commissions de surveillance, sans pour autant modifier l'étendue des droits dont ils disposent actuellement.

- L'obligation d'informer les commissions de surveillance et leurs délégations ainsi que les commissions d'enquête parlementaires (CEP) ne doit pas seulement concerner les personnes actuellement au service de la Confédération, mais doit également être étendue, pour ce qui concerne la période de leur activité au sein de la Confédération, aux personnes qui ne sont plus au service de celle-ci. Les commissions de surveillance, les délégations et les CEP doivent en outre avoir la possibilité de citer à comparaître les personnes tenues de fournir des renseignements ou les personnes tenues de témoigner et, en cas de besoin, de les faire amener.

- À ce jour déjà, l'activité de la Délégation des Commissions de gestion (DélCdG) ne se limite pas au contrôle des activités des organes chargés de la protection de l'État et du renseignement au sens étroit du terme, mais s'étend régulièrement à d'autres domaines qui relèvent de la sécurité intérieure et extérieure et, dans des cas particuliers, des événements ne relevant pas du domaine de la sécurité tel que l'on l'entend traditionnellement, mais qui sont susceptibles de porter un grave préjudice aux intérêts du pays (par ex. affaire Tinner, non-prolifération). La DélCdG est ainsi responsable, avec la Délégation des finances (DélFin), de la haute surveillance de tous les domaines secrets relevant de l'État. Il s'agit donc de combler cette lacune dans le système de la haute surveillance parlementaire. Ceci présuppose que la DélCdG soit mise formellement sur un pied d'égalité avec la DélFin en ce qui concerne l'accès aux informations et surtout les flux d'informations. Il y a donc lieu d'adapter la notion de domaine secret, pour lequel le droit de consultation est restreint, dans les articles relatifs aux droits à l'information des députés et des commissions.

- Étant donné que des mesures efficaces au maintien du secret constituent le pendant au droit étendu à l'information, les commissions de surveillance sont dès à présent tenues de prendre des mesures appropriées pour garantir le maintien du secret. Il convient donc d'accorder de l'importance à cette obligation, en prévoyant que les commissions de surveillance émettent des directives relatives au maintien du secret dans leur domaine de compétence.

- La loi doit prévoir en outre des règles sur la récusation des membres des CdG et de la DélCdG.

Les Commissions des finances (CdF) étant également concernées par ces modifications, la CdG-E a demandé à la Commission des finances du Conseil des États (CdF-E) de se prononcer sur les propositions ci-dessus. (Source : Rapport de la Commission de gestion du Conseil des États)

Wortlaut

Les dispositions de la loi sur le Parlement concernant le droit à l'information des commissions de surveillance doivent être précisées de manière à ce que les Commissions de gestion puissent effectivement et efficacement exercer la haute surveillance sur le Conseil fédéral.

Verhandlungen

Le Conseil des États est entré en matière sans opposition sur le projet.

Le Conseil fédéral proposait de renoncer à l'instauration de mesures de contrainte devant permettre aux commissions de surveillance de faire amener des personnes assujetties à l'obligation de renseigner ou de témoigner. D'après la chancelière de la Confédération Corina Casanova, prendre des mesures de contrainte dans le cadre de la haute surveillance serait contraire au but et à l'esprit du système ; en outre, la question se pose de savoir si des mesures de ce type seraient compatibles avec la Constitution fédérale. Malgré cela, la Chambre haute a suivi la proposition de sa commission et voté en faveur de l'introduction de mesures de contrainte.

Le Conseil fédéral a en outre demandé que lui soit accordé le droit d'assister à l'audition des personnes appelées à fournir des renseignements et de leur poser des questions complémentaires. La chancelière de la Confédération a motivé cette demande en déclarant que si le droit à l'information des commissions de surveillance était étendu, les droits du Conseil fédéral en matière de procédure devaient l'être également. Le rapporteur de la commission Claude Janiak (S, BL) a contesté cet argument ; il estime en effet que le projet ne prévoit pas d'étendre, mais uniquement de préciser le droit à l'information des commissions de surveillance. Suivant la proposition de sa commission, le Conseil des États s'est opposé à l'extension des droits du Conseil fédéral en matière de procédure.

Le Conseil fédéral a par ailleurs proposé que l'accès aux co-rapports continue d'être limité aux délégations de surveillance. En outre, il a souhaité que les commissions de surveillance aient le droit uniquement de consulter les procès-verbaux des séances et les documents classés secrets, et non de demander qu'ils leur soient remis. Sur ces deux points, le Conseil des États s'est une nouvelle fois écarté des propositions du Conseil fédéral, préférant suivre l'avis de sa commission.

Au Conseil national, le projet a également passé sans encombre le cap de l'entrée en matière. À l'instar du Conseil des États, la Chambre basse a rejeté les propositions du Conseil fédéral. Elle a cependant adopté une proposition de sa commission prévoyant l'application des règles sur la récusation à tous les membres de commissions ou de délégations qui exercent la haute surveillance. Enfin, elle a apporté deux légères modifications rédactionnelles à la version française du texte de loi.

Le Conseil des États a éliminé toutes les divergences restantes, en se ralliant aux décisions du Conseil national.

Au vote final, le projet a été adopté à l'unanimité, tant par le Conseil des États (42 voix) que par le Conseil national (187 voix).