Conseil de l'Europe. Ratification du premier protocole additionnel à la Convention de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales

Wortlaut

La Suisse se targue de respecter de manière exemplaire les droits fondamentaux, notamment les droits de l'homme et les libertés fondamentales. Pourtant, elle est le seul État, avec Monaco, à ne pas avoir ratifié le premier protocole additionnel à la Convention de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales (1952 ; STE 009). Le premier protocole additionnel garantit certains droits fondamentaux qui ne figurent pas dans la convention, tels que la protection de la propriété (art. 1), le droit à l'instruction (art. 2) et le droit à des élections libres (art. 3). Le Conseil fédéral estime que la ratification de ce protocole n'est pas une priorité, en raison notamment de la jurisprudence de la Cour européenne des droits de l'homme. Il part de l'idée que la Suisse ne pourra le ratifier qu'en émettant de nombreuses réserves, et qu'une telle ratification posera toute une série de problèmes juridiques, pratiques et politiques.

Je prie le Conseil fédéral de répondre aux questions suivantes :

1. Quelles réserves la Suisse devrait-elle émettre pour pouvoir ratifier le protocole additionnel, et quels articles du protocole ces réserves concerneraient-elles ?

2. Le Conseil fédéral est-il prêt à consulter les cantons afin de déterminer exactement quelles sont les réserves nécessaires ?

3. Estime-t-il qu'il serait possible de ratifier certains articles uniquement ? Dans la négative, pourquoi pas ?

4. A quels problèmes juridiques, pratiques et politiques s'attend-il concrètement ? Quels seraient les articles du protocole concernés ?

Stellungnahme des Bundesrates

1. La question d'une ratification du premier protocole additionnel à la CEDH (ci-après le "premier protocole") a été soigneusement examinée. Le Conseil fédéral n'envisage pour l'instant pas une ratification compte tenu des problèmes juridiques qui ont été dénombrés.

Les questions de compatibilité avec le droit national que pourrait soulever une ratification du premier protocole sont essentiellement liées à son article 1, qui protège la propriété. En Suisse, la propriété est garantie à l'article 26 de la Constitution fédérale. D'une manière générale, l'ordre juridique suisse satisfait aux exigences résultant de l'article 1 considéré individuellement. La difficulté pourrait résider dans la portée qu'a donnée la Cour européenne des droits de l'homme (ci-après la "Cour") à l'article 1 en étendant la protection de la propriété aux prestations sociales. Selon cette interprétation, l'article 1 lu conjointement avec l'article 14 de la CEDH (principe de non-discrimination) interdit les différences de traitement non justifiées pour bénéficier des prestations sociales. Or, plusieurs dispositions du droit suisse de la sécurité sociale, qui font des distinctions à raison du sexe ou de la nationalité, pourraient ne pas être en conformité avec cette jurisprudence. Aussi, l'acceptation de l'article 1 du premier protocole devrait être accompagnée de réserves portant sur ces dispositions légales. A titre d'exemple, on peut citer l'art. 21, al. 1, LAVS qui distingue selon le sexe l'âge donnant droit à une rente de vieillesse. De même que l'art. 24, al. 1, LAVS, qui prévoit une réglementation plus favorable en faveur des femmes pour le droit à l'octroi d'une rente de veuve. Pour ce qui est des distinctions faites à raison de la nationalité, on peut citer l'art. 9, al. 3, LAI, qui impose que des conditions particulières soient réunies pour les ressortissants étrangers âgés de moins de 20 ans, s'agissant du droit aux mesures de réadaptation. Ou encore l'article 5 LPC, qui pose des conditions supplémentaires aux étrangers pour l'ouverture du droit aux prestations complémentaires. Selon l'analyse qui a été effectuée, comme mentionné ci-dessous au chiffre 2, une dizaine de dispositions du droit des assurances sociales devraient ainsi être réservées.

Cette analyse a aussi mis en lumière une difficulté juridique qui pourrait se poser en relation avec l'application de l'article 3, qui garantit le "droit à des élections libres" qui doivent se dérouler au scrutin secret. La formulation d'une réserve pourrait être nécessaire pour tenir compte des systèmes cantonaux d'élections à main levée lors d'assemblées publiques.

2. Une consultation des cantons sur un rapport intermédiaire examinant la compatibilité de notre ordre juridique avec les exigences résultant des articles 2 (droit à l'instruction) et 3 (droit à des élections libres) du premier protocole, qui touchent à leurs compétences, a eu lieu en 2002. Le rapport qui a ensuite été élaboré contenait, d'une part, les résultats de la consultation des cantons sur les articles 2 et 3 et, d'autre part, une analyse approfondie de la question de la conformité avec l'article 1, tenant compte des importants développements de la jurisprudence européenne dans ce domaine et de l'évolution du droit suisse. Le rapport parvient à la conclusion que la Suisse ne pourrait ratifier le premier protocole qu'en émettant de très nombreuses réserves du droit national. Afin de déterminer les réserves supplémentaires par rapport à l'art. 1 qui devraient être formulées par rapport au droit cantonal, il faudrait procéder à une consultation technique des cantons. Cependant, le Conseil fédéral estime qu'une telle consultation n'est pas opportune dans la mesure où, selon toute vraisemblance, une ratification poserait des difficultés juridiques, pratiques et politiques.

3. Le premier protocole ne peut être ratifié que dans son ensemble. Contrairement à la Charte sociale, par exemple, il n'est pas possible de ratifier individuellement les seuls articles avec lesquels le droit national semble être en conformité.

4. Comme cela a été expliqué et détaillé ci-dessus au chiffre 1, d'un point de vue juridique, c'est l'application de l'article 1 du premier protocole qui pourrait être la plus délicate.

En outre, d'un point de vue politique et pratique, la ratification du premier protocole poserait des problèmes à la Suisse vu le nombre important et inhabituel de réserves auxquelles il conviendrait de procéder.

Réponse du Conseil fédéral.