Wortlaut

Différentes banques suisses, petites ou grandes, privées ou cantonales, refusent d'exécuter des ordres de paiement demandés par leurs clients lorsque les bénéficiaires résident à Cuba, par peur des sanctions prononcées par les autorités américaines. Or, la Suisse entretient d'excellentes relations avec Cuba. Certaines banques refusent même d'exécuter des ordres de paiement internes si le le client payeur ou le bénéficiaire a le moindre lien avec Cuba, parfois simplement dans son nom. Ce blocage est imposé par les banques indépendamment des buts (commerciaux, humanitaires ou autres) poursuivis par les parties impliquées dans les transactions.

1. Le Conseil fédéral pense-il que le blocage d'ordres de paiement destinés à des organisations humanitaires dont le siège est en Suisse, au seul motif que Cuba figure dans leur nom, est compatible avec la législation fédérale ?

2. Que pense-t-il du fait que des ordres de paiements soient bloqués au seul motif que les destinataires ont un lien quelconque avec Cuba ?

3. Ne pense-il pas que l'attitude des banques est contraire au vote exprimé de manière répétée par la Suisse à l'ONU ? La Suisse s'est prononcée à différentes reprises (le 30 octobre 2014 pour la dernière fois) en faveur de l'abolition de l'embargo économique décrété par les États-Unis à l'encontre de Cuba.

4. Comment le Conseil fédéral justifie-t-il le fait que des programmes de soutien humanitaire à Cuba, mis sur pied par des ONG, soient compromis par le refus de banques suisses d'exécuter des ordres de paiement dont les destinataires ont un lien quelconque avec Cuba, alors que la DDC a adopté un programme de soutien à la modernisation du système socioéconomique cubain, doté de 7 millions de francs en 2014 ?

5. Comment entend-il protéger les intérêts légitimes des banques suisses et défendre celles-ci des autorités américaines, dans le respect du droit international ? Envisage-t-il, le cas échéant, de dénoncer auprès des institutions multilatérales compétentes l'illégalité de l'action des États-Unis ?

Stellungnahme des Bundesrates

Eu égard à l'intégration toujours plus poussée de l'économie mondiale, les transactions financières au niveau international ont lieu tous les jours, et les banques suisses sont nombreuses à être actives sur la planète entière. Ces institutions financières sont donc souvent confrontées à des prescriptions juridiques étrangères différentes de celles appliquées en Suisse. Si les banques helvétiques ne sont tenues ni directement ni explicitement de respecter le droit étranger en Suisse, elles doivent en revanche - comme le prescrit l'article 12 de l'ordonnance sur les banques notamment - déterminer, limiter et contrôler de façon appropriée les risques juridiques et de réputation dans le cadre de leurs activités financières transfrontières. Cette règle est aussi valable pour ce qui est des sanctions étrangères. Cette analyse des risques peut amener une banque à interrompre totalement ses relations de clientèle ou à renoncer à ses transactions avec des pays sanctionnés (par les États-Unis), comme Cuba ou l'Iran. Ne pas respecter de telles mesures, c'est s'exposer à des pénalités élevées à l'étranger : l'amende proche de 9 milliards de dollars infligée à BNP Paribas aux États-Unis en 2014 en est un exemple éloquent. Il en va différemment des succursales de banques suisses à l'étranger, qui, à l'évidence, sont tenues de respecter les dispositions juridiques de l'État qui les accueille, sanctions inclues.

1./2./4. Le Conseil fédéral sait que certaines banques suisses ont décidé d'appliquer d'autres sanctions internationales, en plus de celles ayant un caractère juridique contraignant pour notre pays. Ces mesures touchent également Cuba, État à l'encontre duquel la Suisse n'a pas prononcé de sanctions. Conformément au principe de la liberté contractuelle, les banques ont toute latitude de décider elles-mêmes, dans le cadre du système juridique suisse, quelles affaires elles souhaitent ou non réaliser. La décision de certains établissements bancaires de ne pas effectuer de transactions avec l'État castriste pour des motifs de politique commerciale ou de ne pas nouer de relations bancaires avec des personnes ou des entreprises qui y sont établies est par conséquent compatible avec le droit suisse. La question de savoir si retenir ou bloquer un transfert d'argent en lien avec Cuba est admis relève du droit privé et nécessite un examen au cas par cas. Aux yeux du Conseil fédéral, il est problématique de ne pas effectuer des transactions à caractère humanitaire en invoquant des prescriptions juridiques étrangères. C'est pourquoi l'administration fédérale déploie des efforts particuliers dans ce domaine pour trouver des solutions en concertation avec les institutions bancaires et les autorités étrangères compétentes. Il en va également ainsi des paiements qui sont nécessaires au fonctionnement des représentations diplomatiques étrangères en Suisse. Or, même dans pareille situation, le Conseil fédéral ne peut obliger une banque à effectuer certaines transactions ou à conserver des relations de clientèle.

3. La réponse est non. Comme relevé plus haut, il s'agit de décisions de politique commerciale que prennent en toute autonomie les intermédiaires financiers, qui ne sont nullement tenus d'exécuter les ordres de paiement évoqués dans l'interpellation du fait de la position officielle adoptée par la Suisse sur la question cubaine et de son vote au sein de l'Assemblée générale de l'ONU.

5. Quant à la question de la légalité des actes juridiques sous l'angle du droit international public, le Conseil fédéral fait référence à sa réponse à l'interpellation du conseiller national Ruedi Lustenberger (02.3555 "Application extraterritoriale du droit américain"), qui conserve toute sa valeur sur le principe. Les questions liées aux sanctions, et donc les incidences extraterritoriales du droit américain, sont régulièrement abordées avec l'administration américaine. Actuellement, le Conseil fédéral n'envisage pas d'engager une démarche spécifique à ce sujet dans le cadre multilatéral.

Réponse du Conseil fédéral.