Zusammenfassung

Message du 11 novembre 2015 concernant la loi fédérale sur les produits du tabac (LPTab)

Ausgangslage

Le Parlement partage l'avis du comité d'initiative : il faut protéger les enfants et les jeunes des effets nocifs du tabagisme en restreignant la promotion des produits du tabac. Toutefois, selon une majorité du Parlement, l'interdiction exigée, qui bannirait toute forme de publicité pour les produits du tabac qui atteint les enfants et les jeunes, va trop loin. D'après le camp bourgeois, il s'agirait d'une atteinte disproportionnée à la liberté économique. C'est pourquoi, dans les deux chambres, une majorité a recommandé le rejet de l'initiative " Oui à la protection des enfants et des jeunes contre la publicité pour le tabac ". En contrepartie, les deux conseils ont intégré des dispositions pour protéger les jeunes et limiter la publicité dans la loi sur les produits du tabac (LPTab), qu'ils ont examinée en même temps que l'initiative populaire, considérant que cette loi faisait office de contre-projet indirect à l'initiative. Les partisans de l'initiative ont toutefois estimé que les dispositions prévues par la loi dans sa version définitive étaient insuffisantes. C'est pourquoi ils ont recommandé d'accepter l'initiative populaire.

Le 12 septembre 2019, une alliance d'organisations de santé suisses a déposé l'initiative populaire " Oui à la protection des enfants et des jeunes contre la publicité pour le tabac (enfants et jeunes sans publicité pour le tabac) ", munie de presque 110 000 signatures. L'initiative demande à la Confédération et aux cantons de promouvoir la santé des enfants et des jeunes. Elle demande l'interdiction de toute forme de publicité pour les produits du tabac qui les atteint. La promotion de ces produits ainsi que le parrainage d'événements par l'industrie du tabac sont également visés. La publicité ciblant uniquement les adultes resterait quant à elle possible.Le Conseil fédéral partage l'objectif des initiants de protéger la population, et en particulier les jeunes, contre les effets nocifs du tabagisme. C'est pourquoi il soutient l'introduction de restrictions conséquentes en matière de publicité pour les produits du tabac. Il considère néanmoins qu'un certain équilibre entre les intérêts de la santé et ceux de l'économie doit être maintenu. À cet égard, une interdiction aussi large de la publicité pour les produits du tabac que celle voulue par les initiants irait trop loin.

Lors de sa séance du 30 novembre 2018, le Conseil fédéral avait déjà transmis un deuxième projet de loi sur les produits du tabac et le message y afférent au Parlement. Ce nouveau projet était le remaniement d'un premier projet que le Parlement avait renvoyé au Conseil fédéral fin 2016.

La nouvelle loi vise à protéger les personnes contre les effets nuisibles de la consommation de produits du tabac et de l'usage de cigarettes électroniques. Le projet du Conseil fédéral apporte quelques ajouts et modifications au droit en vigueur. Il vise notamment la réglementation des cigarettes électroniques, des produits à chauffer et des produits à usage oral (snus), et prévoit une interdiction de la distribution des produits du tabac aux mineurs.

Le Conseil fédéral approuve les dispositions relatives à la protection de la jeunesse et à la limitation de la publicité du tabac, qui ont été ajoutées par le Parlement lors de ses délibérations.

Cette loi entrera en vigueur indépendamment du résultat de la votation populaire sur l'initiative " Oui à la protection des enfants et des jeunes contre la publicité pour le tabac ".

Le Conseil fédéral recommande le rejet de l'initiative populaire.

(Source : message et communiqué de presse du Conseil fédéral du 30.11.2018 et du 26.8.2020)

Verhandlungen

Alors que la LPTab (15.075, voir ci-dessous) était encore en examen, le Conseil national s'est penché sur l'initiative " Oui à la protection des enfants et des jeunes contre la publicité pour le tabac " lors de la session de printemps 2021. Le rapporteur de la commission, Lorenz Hess (M-E, BE), a souligné qu'une majorité de la commission ne souhaitait pas interdire complètement la publicité pour le tabac, mais préférait prendre des mesures pragmatiques et pondérées pour mieux protéger la jeunesse.

Une majorité des groupes UDC, PLR et du Centre a recommandé le rejet de l'initiative populaire. Selon Thomas Burgherr (UDC, AG), celle-ci va bien au-delà de l'objectif recherché. Le groupe bourgeois a argué que tout produit légal avait le droit à la publicité. Regine Sauter (RL, ZH) a affirmé que cette initiative était disproportionnée et constituait une grave violation de la liberté économique. Elle a reconnu qu'il y avait lieu de prendre des mesures en matière de protection de la jeunesse, mais que la LPTab répondait à cette attente. Selon elle, il est donc inutile de modifier la Constitution au moyen d'une initiative populaire.

La gauche a en revanche soutenu l'initiative populaire. Selon Yvonne Feri (S, AG), la LPTab va certes dans la bonne direction, mais n'est pas suffisante : il est nécessaire d'interdire la publicité des produits du tabac qui incite les enfants et les jeunes à fumer. La députée a rappelé que les coûts sociaux du tabagisme atteignaient annuellement entre 4 et 5 milliards de francs en Suisse, en raison des pertes de production dues aux maladies, au chômage, à l'invalidité et aux décès prématurés, et que 9500 personnes mourraient chaque année du tabagisme en Suisse. Selon elle, la santé de la population doit primer sur les revenus du secteur publicitaire, et les mesures proposées par l'initiative permettraient de réaliser des économies considérables dans le système de santé. Manuela Weichelt-Picard (G, ZG) a, quant à elle, souligné que la grande majorité des fumeurs commençaient à consommer du tabac durant leur jeunesse, un âge où la publicité a une influence indéniable. Elle a estimé qu'il était donc essentiel de réduire autant que possible le nombre de jeunes qui commencent à fumer. D'après elle, l'initiative serait indispensable pour protéger les nouvelles générations.

Jörg Mäder (GL, ZH) a reconnu que l'initiative limitait la liberté économique, mais a estimé que l'intégrité des enfants et des jeunes et la santé des générations futures étaient plus importantes qu'un modèle économique reposant sur des substances addictives.

Le Conseil national s'est finalement rangé à l'avis de sa commission et a recommandé le rejet de l'initiative populaire, par 96 voix contre 84 et 7 abstentions.

Le Conseil des États a examiné l'initiative populaire lors de la session d'automne 2021 et, estimant qu'elle allait trop loin, a refusé une interdiction totale de la publicité pour les produits du tabac qui pourrait toucher les enfants et les jeunes. Le rapporteur de la commission, Josef Dittli (RL, UR), a affirmé que la LPTab, contre-projet indirect à l'initiative populaire, était un bon compromis et qu'elle permettrait d'atteindre l'objectif de l'initiative en plusieurs points. Hans Stöckli (S, BE) ne partageait toutefois pas l'avis de la commission : la première version de la LPTab, adoptée par le Conseil des États, aurait pratiquement satisfait les exigences de l'initiative populaire, qui aurait alors pu être retirée. Selon lui, ce n'est toutefois pas le cas de la nouvelle version de la loi. Le député a argué qu'il était donc nécessaire de soutenir l'initiative populaire et d'oeuvrer pour une protection efficace de la jeunesse.

Le Conseil des États a recommandé le rejet de l'initiative populaire, par 27 voix contre 12 et 1 abstention.

En sa qualité de conseil prioritaire, le Conseil des États a examiné le projet de loi sur les produits du tabac (15.075) durant la session d'automne 2019. Il a alors entièrement suivi les propositions de sa commission, complétant le projet du Conseil fédéral par plusieurs restrictions à la publicité et au parrainage ; ce faisant, il a revu sa position par rapport à celle qu'il avait adoptée en 2016. La Chambre haute a en particulier décidé, par 25 voix contre 17, d'interdire la publicité dans les médias imprimés et en ligne. En outre, elle souhaite interdire la distribution d'échantillons gratuits, y compris pour les cigarettes électroniques, et de cadeaux publicitaires tout comme le parrainage, par l'industrie du tabac, d'événements de portée internationale. Le Conseil des États a également décidé, par 23 voix contre 19, d'interdire de tels parrainages pour les événements organisés par la Confédération, les cantons ou les communes. Les publicités pour le tabac resteront autorisées au cinéma et sur les affiches, quoique certains cantons l'ont interdite sur leur territoire. Le rapporteur de la commission, Joachim Eder (RL, ZG), a souligné le fait que les modifications légales proposées ouvriraient la porte à la ratification de la convention-cadre de l'Organisation mondiale de la santé pour la lutte antitabac. Des propositions émanant de la gauche, qui demandaient des interdictions supplémentaires en matière de publicité pour le tabac afin que celle-ci ne soit pas accessible aux mineurs, ont été rejetées par 30 voix contre 11 et 30 voix contre 9. Le conseil a été unanime à considérer que la vente de cigarettes devrait à l'avenir être interdite aux personnes de moins de 18 ans dans tous les cantons. Par 23 voix contre 13, il a par ailleurs suivi sa commission qui souhaitait que l'industrie du tabac soit tenue de déclarer chaque année le montant de ses dépenses publicitaires. Le projet du Conseil fédéral prévoit que ce dernier prenne en considération les directives, recommandations et normes reconnues au niveau international lors de l'élaboration de ses ordonnances d'exécution. D'après le conseiller fédéral Alain Berset, il n'en résulterait aucun changement étant donné que cela correspond à la pratique actuelle. Une minorité de la commission, représentée par Alex Kuprecht (V, SZ) souhaitait biffer l'alinéa en question, ce que la commission a rejeté par 22 voix contre 19. Au vote sur l'ensemble, le Conseil des États a soutenu le projet par 32 voix contre 3 et 5 abstentions.

Au Conseil national, les débats concernant la LPTab ont commencé en été 2020. Le rapporteur de la commission, Lorenz Hess (M-E, BE), a plaidé en faveur d'un compromis entre une protection raisonnable de la jeunesse et une intervention adéquate sur le marché. Les discussions ont été influencées par l'initiative populaire, qui demandait une interdiction de toute publicité pour le tabac qui pourrait toucher les enfants et les jeunes.

La proposition du groupe UDC, qui exigeait le renvoi de l'objet au Conseil fédéral afin que les produits alternatifs comme les cigarettes électroniques, les produits de tabac à chauffer et le snus, soient soumis à des règles spécifiques, a été rejetée par 126 voix contre 43 et 2 abstentions.

La majorité du Centre, le PS, les Vert-e-s et le PVL ont soutenu les restrictions de la publicité, après plus de cinq heures de discussions.

Lors de la discussion par article, le Conseil national n'a approuvé que partiellement les durcissements du projet du Conseil fédéral proposés par le Conseil des États : selon lui, la publicité pour les produits du tabac devrait en principe être autorisée dans la presse et sur Internet, sauf dans les publications qui s'adressent aux jeunes. Le Conseil national s'est rangé à l'avis de sa commission par 105 voix contre 86. Néanmoins, sur proposition de celle-ci, il a décidé d'imposer une interdiction générale de la publicité pour les produits du tabac dans les cinémas et l'espace public, ainsi que sur les panneaux visibles depuis le domaine public, par 113 voix contre 79. Comme le Conseil des États, il a interdit le parrainage par l'industrie du tabac de manifestations qui ciblent un public mineur.

De nombreuses propositions qui, venant de la gauche, exigeaient des restrictions plus strictes, ou qui, venant de la droite, demandaient des mesures plus souples, ont échoué. Par contre, sur proposition de sa commission, le Conseil national a inscrit à l'art. 6 une interdiction des cigarettes mentholées (ou des produits du tabac contenant des ingrédients qui accroissent le potentiel de dépendance ou facilitent l'inhalation), et a confié au Conseil fédéral la responsabilité de déterminer les ingrédients des produits du tabac à interdire ou à autoriser.

Contrairement au Conseil des États, le Conseil national a souhaité que la distribution d'échantillons gratuits, y compris des cigarettes électroniques, reste autorisée. Il a également renoncé à l'obligation des entreprises de déclarer leurs dépenses publicitaires. Enfin, une autre divergence concerne la compétence décisionnelle des cantons : contrairement à ce qu'avait proposé le Conseil des États, les cantons ne devraient pas pouvoir émettre des directives plus strictes en matière de publicité, de parrainage et de promotion.

Sur proposition de Martin Landolt (M-E, GL), le Conseil national a décidé de modifier la loi sur la protection contre le tabagisme passif : l'utilisation de cigarettes électroniques dans les hôtels et les restaurants sera autorisée dans des locaux définis.

Au vote sur l'ensemble, le Conseil national a adopté le projet par 84 voix contre 59 et 47 abstentions. Les voix qui s'opposaient au projet provenaient des rangs du groupe UDC et d'une partie du groupe RL.

Lors de la procédure d'élimination des divergences, le Conseil des États s'est largement rallié à l'avis du Conseil national, plus modéré que le sien. Pour la majorité bourgeoise de la Chambre haute, la plupart des décisions du Conseil national constituaient un bon compromis : dans la presse et sur les sites Internet, la publicité pour le tabac devrait être interdite seulement si elle vise un public mineur. Le Conseil des États est donc revenu sur sa décision précédente, par 25 voix contre 17. Il a également rejoint l'avis du Conseil national sur le parrainage, la distribution d'échantillons gratuits et l'obligation des entreprises de déclarer leurs dépenses publicitaires.

Le Conseil des États a maintenu sa décision concernant la compétence décisionnelle des cantons, qui devraient avoir le droit de fixer des règles plus strictes. Il souhaitait par ailleurs que le Parlement spécifie les ingrédients interdits dans les produits du tabac, et s'opposait à une interdiction des cigarettes mentholées.

La gauche a mis en garde contre une " dilution de la loi ", en vain. Pour Hans Stöckli (S, BE), les décisions prises sont des leurres et le conseil n'assume pas ses responsabilités vis-à-vis des jeunes générations.

Concernant les autres divergences, le Conseil national a généralement maintenu ses décisions. Sur proposition de sa commission, il a préconisé une interdiction des cigarettes mentholées, le transfert au Conseil fédéral de la compétence de définir les composants interdits et l'autorisation des cigarettes électroniques dans certains locaux des restaurants. En matière de compétence décisionnelle des cantons, le Conseil national s'est rallié à la décision du Conseil des États, qui prévoit que ceux-ci peuvent édicter des règles plus strictes.

Le Conseil des États est resté opposé à l'interdiction des cigarettes mentholées. Damian Müller (RL, LU) a précisé qu'une telle restriction affecterait l'industrie suisse du tabac et que 25 % des produits destinés à la Suisse ne pourraient plus être fabriqués. Le Conseil des États souhaitait par ailleurs que le Parlement définisse lui-même quels composants sont interdits, et que cette compétence ne soit pas transférée au Conseil fédéral.

Le Conseil national s'est par la suite rallié à la version du Conseil des États. Au terme des délibérations, le conseiller fédéral Alain Berset a fait part de sa déception : selon lui, ce projet ne représentait pas une avancée importante. Comme les restrictions dans le domaine de la publicité et du parrainage étaient limitées, les conditions pour la ratification de la convention-cadre de l'Organisation mondiale de la santé pour la lutte antitabac n'étaient pas réunies. Pour la majorité du Parlement, ce projet représente un bon compromis, qui reprend des exigences importantes de l'initiative populaire " Oui à la protection des enfants et des jeunes contre la publicité pour le tabac ".

Au vote final, la loi fédérale sur les produits du tabac et les cigarettes électroniques a été adoptée par le Conseil des États, par 28 voix contre 13 et 3 abstentions, et par le Conseil national, par 89 voix contre 77 et 27 abstentions.

Quant à l'arrêté fédéral relatif à l'initiative populaire " Oui à la protection des enfants et des jeunes contre la publicité pour le tabac (enfants et jeunes sans publicité pour le tabac) ", qui recommandait le rejet de l'initiative, il a été adopté par le Conseil national, par 101 voix contre 88 et 7 abstentions, et par le Conseil des États, par 29 voix contre 14 et 1 abstention.