Wortlaut

1. Dans son rapport en exécution du postulat 10.3857 (FF 2013 5685), le Conseil fédéral a dressé un bilan très positif des conséquences de la coopération Schengen, notamment du point de vue de la politique de sécurité. Comment juge-t-il les conséquences de la coopération Schengen à la lumière de la réintroduction partielle et temporaire des contrôles à la frontière, en septembre 2015, en Allemagne, en Autriche et en Slovénie ? Où voit-il des possibilités d'optimisation ?

2. Comment la coopération Schengen influe-t-elle sur la coopération policière transfrontalière ? Comment s'effectue la lutte contre la criminalité avec et sans coopération Schengen ?

3. Quel usage les autorités policières, migratoires et chargées des contrôles à la frontière font-elles du Système d'information Schengen (SIS)? L'utilisent-elles beaucoup ? Quelles sont les expériences en la matière ? Quel bilan le Conseil fédéral dresse-t-il ?

4. Quel est l'impact de la coopération Schengen sur la façon dont les contrôles à la frontière sont effectués ? Quel est le rôle du Corps des gardes-frontière et quel est celui des corps de police cantonaux dans les contrôles actuels, conformes à l'accord Schengen ? Quels seraient les avantages et les inconvénients si les contrôles aux frontières devaient s'effectuer sans coopération Schengen ?

5. L'article 23 du Code frontières Schengen permet, à certaines conditions, de réintroduire temporairement les contrôles systématiques aux frontières.

a. Quels en seraient les conséquences pour la mobilité et les flux de trafic aux passages frontière ?

b. Quel impact une telle mesure aurait-elle sur la politique étrangère ?

c. Comment le Conseil fédéral juge-t-il le signal de politique étrangère que la Suisse donnerait si elle faisait intervenir l'armée contre les réfugiés à la frontière ?

6. Par quels projets la Suisse contribue-t-elle à ce que les réfugiés soient dignement accueillis aux frontières extérieures de l'espace Schengen ? Quelles ressources humaines et financières consacre-t-elle à cet effet ? Comment ces ressources ont-elles évolué ces dernières années ? Le Conseil fédéral entend-il les accroître substantiellement vu la situation de détresse qui prévaut notamment en Grèce, en Italie et en Hongrie, aux endroits où affluent les migrants ?

7. Sans coopération Schengen, il n'y aura pas de coopération Dublin. Quels seraient les avantages et les inconvénients si la politique d'asile suisse devait se passer de la coopération Dublin en raison de la réintroduction des contrôles systématiques permanents à la frontière ?

Stellungnahme des Bundesrates

1. Le Conseil fédéral estime que, dans le cadre de Schengen, la coopération entre les services de sécurité fonctionne bien. Les différents États disposent avec Schengen de la latitude et des instruments qui leur sont nécessaires. Les exemples de l'Allemagne, de l'Autriche et de la Slovénie en témoignent : la décision que ces pays ont prise en septembre 2015 de réintroduire temporairement les contrôles à la frontière avec certains États Schengen repose sur l'acquis de Schengen. La Commission européenne a d'ailleurs confirmé dans une première analyse que les mesures prises afin d'écarter une importante menace pour la sécurité intérieure ou l'ordre public étaient admissibles et adaptées aux circonstances régnant sur place. Les événements extraordinaires des dernières semaines montrent toutefois bien que les États européens ne sont pas suffisamment préparés à l'afflux d'autant de migrants dans l'espace Schengen/Dublin. Si nous voulons surmonter ensemble la situation actuelle, il faut donc engager des efforts supplémentaires à l'échelle de l'Europe, y compris le cas échéant procéder à des adaptations.

2. Dans son rapport en exécution du postulat 10.3857 "Obligation de s'adapter aux accords de Schengen. Conséquences", le Conseil fédéral a déjà signalé la grande utilité pratique de la coopération policière dans l'espace Schengen. Son analyse reste d'actualité. Si la coopération policière transfrontalière (par ex. dans les domaines de l'observation, de la poursuite, de la livraison surveillée) était essentiellement limitée, avant Schengen, à quelques États (Allemagne, Autriche, Liechtenstein, France et Italie), l'accord d'association a permis de l'étendre à tous les États Schengen et même, dans le cas de l'Italie, de l'améliorer durablement. L'entrée dans l'espace Schengen a d'une part entraîné une harmonisation et une simplification des processus dans l'échange transfrontalier d'informations policières : les informations que possèdent les autorités de police d'un État Schengen sont mises à la disposition des autres États Schengen. La Suisse peut d'autre part, grâce à son association à Schengen, approfondir la coopération policière avec les États membres de l'UE dans d'autres domaines, comme celui de l'échange de profils d'ADN et d'empreintes digitales (coopération instituée par le traité de Prüm) et celui de la lutte contre le terrorisme. Sans Schengen, il existerait à l'inverse d'importantes lacunes en matière de sécurité, la Suisse n'ayant pas conclu d'accord de coopération policière avec tous les États Schengen et ne pouvant plus profiter ni de la coopération policière harmonisée, ni du Système d'information Schengen (SIS). S'ajoute à cela le fait que l'échange de données policières au sein de l'Europe se fait aujourd'hui presque exclusivement via les instruments de Schengen. Les demandes adressées par d'autres canaux, comme Interpol, ne sont dans la pratique plus traitées qu'avec retard par les autres États Schengen, quand elles le sont.

3. Les expériences que les autorités policières, migratoires et chargées des contrôles à la frontière font du SIS sont toutes positives. Le SIS est devenu incontournable dans la vie quotidienne de la police et les autorités chargées des contrôles à la frontière ne pourraient pas s'en passer non plus. Il garantit que les avis de recherche de personnes et d'objets soient disponibles en l'espace de quelques minutes auprès des autorités travaillant en première ligne dans tous les États Schengen. L'intégration pleine et entière dans l'espace de recherche européen rend le travail policier nettement plus efficace à l'échelle tant nationale qu'internationale. Quelques chiffres illustrent bien ce constat : la Suisse compte au nombre des États qui émettent le plus d'avis de recherche dans le SIS (en 2014, près d'un million de signalements dans le SIS, notamment sur des documents d'identité [recherche d'objet]) et qui interrogent le plus le système (environ 6 % de toutes les consultations du SIS). Ces interrogations aboutissent quotidiennement à environ 38 résultats positifs (recherches suisses dans l'espace Schengen et recherches étrangères en Suisse confondues). En 2014, le total des résultats positifs a atteint 13 870, soit une augmentation d'environ 20 % depuis 2009. La très grande majorité des résultats positifs dans l'espace Schengen (environ 70 %) concernent des interdictions d'entrée sur le territoire suisse, ce qui souligne l'utilité du SIS pour l'application de cette mesure d'éloignement.

4. Avec Schengen, des contrôles de personnes continuent d'être effectués aux frontières extérieures, indépendamment de tout soupçon, selon les consignes du Code frontières Schengen. En Suisse, ils concernent douze aéroports proposant des destinations à l'extérieur de l'espace Schengen. Si les contrôles effectués aux aéroports de Zurich, Soleure et Berne le sont par la police cantonale compétente, ceux qui sont exécutés dans les autres aéroports incombent au Corps des gardes-frontière (Cgfr), qui s'en charge seul ou en collaboration avec la police cantonale. Aux frontières intérieures (frontières terrestres et aériennes avec les autres États Schengen), les contrôles de personnes sont en principe interdits. En Suisse, les frontières intérieures étant aussi des frontières douanières, le Cgfr continue d'effectuer des contrôles autonomes dans le cadre desquels il peut aussi vérifier si nécessaire l'identité de personnes. Et les contrôles à motivation policière, basés sur des soupçons, restent autorisés aux frontières intérieures. Dans la zone frontalière et sur les chemins de fer, le Cgfr procède non seulement aux contrôles douaniers, mais aussi à des contrôles mobiles dans le cadre de ses tâches de police de sécurité et de police des étrangers, pour autant que les cantons lui en confient la compétence.

Sans Schengen, la Suisse pourrait en principe effectuer des contrôles systématiques de personnes aux frontières intérieures, indépendamment de tout soupçon. Elle serait néanmoins limitée par ses ressources en personnel : avant l'adhésion à Schengen (2008), la Suisse ne contrôlait que trois % environ des entrées sur le territoire. Et sans Schengen, la Suisse perdrait les précieux instruments de contrôle que sont le SIS ou le système d'information sur les visas (VIS), et la coopération éprouvée qu'elle entretient avec ses partenaires européens dans le domaine de la sécurité serait plus difficile.

5.a. Dans pareille situation, il faudrait inévitablement s'attendre, vu la densité élevée du trafic et le nombre considérable de passages de la frontière, à des embouteillages, voire de longues périodes d'attente à la frontière. L'ampleur concrète des ralentissements dépendrait du lieu, de l'étendue et de la durée des mesures de contrôles prises sur la base de l'analyse de la situation.

b. Pour autant que les conditions du Code frontières Schengen régissant une réintroduction temporaire des contrôles de personnes aux frontières intérieures soient remplies, la mesure serait légitime, et le Conseil fédéral ne doute pas qu'elle soit acceptée en termes de politique extérieure, d'autant plus que les personnes méritant d'être protégées continueraient de ne pas être refoulées à la frontière.

c. L'exécution des contrôles frontaliers incombe aux autorités civiles. Aucune intervention militaire n'est prévue à la frontière, mises à part des tâches de soutien subalternes (transports par ex.). Les membres de l'armée sont formés pour agir en tant que forces de sécurité. Ils ne disposent d'aucune formation dans l'application du droit régissant les douanes ou les migrations ni d'un accès aux systèmes d'information policiers tels que le SIS. Pour cette raison, l'ordonnance sur le recours à la troupe pour assurer le service de police frontière (RS 513.72) ne prévoit que des possibilités d'intervention limitées pour les militaires. La question des éventuelles répercussions de pareille intervention sur la politique étrangère de la Suisse ne se pose donc pas.

6. La Suisse participe financièrement aux activités de la Croix-Rouge en Italie et du Haut Commissariat pour les réfugiés (HCR) en Grèce dans le domaine du premier accueil des migrants. Elle verse également des contributions financières sur le Fonds pour les frontières extérieures et fournit du personnel et des moyens financiers à Frontex et à ses opérations en Méditerranée. Elle prend aussi déjà part informellement aux activités du Bureau européen d'appui en matière d'asile (EASO) destinées à soutenir les États membres de l'UE soumis à une importante pression migratoire aux frontières extérieures. Les centres que l'UE prévoit d'implanter aux points chauds en Italie et en Grèce ("hotspots") sont en cours d'installation. La Suisse compte soutenir à l'avenir les "hotspots" en participant formellement à l'EASO. Enfin, elle soutient également la Macédoine et la Serbie par l'intermédiaire des appels du HCR et de l'Organisation internationale pour les migrations (OIM) ainsi que par un appui en faveur des ONG et des acteurs de la société civile sur place. La Suisse entend ainsi aider ces pays à relever les défis auxquels ils sont confrontés, tout en atténuant la pression sur les frontières extérieures de l'UE et en contribuant à la protection des migrants.

7. Le Conseil fédéral a esquissé dans sa réponse à la question 14.1017 "Dénonciation éventuelle du dispositif Schengen. Quelles conséquences ?" les répercussions potentielles d'une dénonciation du dispositif Schengen/Dublin. Il continue de ne voir aucun avantage à l'abandon de la coopération Dublin : la Suisse n'aurait quasiment plus aucun moyen d'éviter les procédures multiples ; les transfèrements dans d'autres États de l'UE ne seraient plus possibles que sur la base d'accords bilatéraux de réadmission, un système comparable à la coopération Dublin étant impossible à réaliser par ce biais. Les coûts augmenteraient continuellement dans le domaine de l'asile en raison de la longueur des procédures et du nombre croissant des demandes émanant de requérants frappés par une décision négative dans l'espace Dublin et tentant une seconde chance en Suisse. À ce jour (date de référence : 31 août 2015), la Suisse a transféré au total 21 644 personnes dans un autre État Dublin, tandis qu'elle n'en a accueillies que 3800. Sans association à Dublin, elle aurait dû traiter elle-même les procédures d'asile de ces 21 644 personnes. Une proportion non négligeable de ces requérants d'asile auraient bénéficié d'un statut protégé, tandis que la Suisse aurait dû assurer toute la bureaucratie nécessaire au renvoi des autres personnes dans leur pays d'origine et à son exécution.

Réponse du Conseil fédéral.