Pour une amnistie fiscale fédérale équilibrée et efficace. Encourager la réapparition de revenus et de capitaux grâce à la déclaration spontanée

Wortlaut

Me fondant sur les articles 160 alinéa 1 de la Constitution et 107 de la loi sur le Parlement, je dépose l'initiative parlementaire suivante sous la forme d'un projet rédigé, aux fins de réduire le délai de péremption en cas de dénonciation spontanée non punissable pour les contribuables qui n'ont pas la qualité d'héritiers.

Ch. I

Les actes suivants sont modifiés comme suit :

1. Loi fédérale du 14 décembre 1990 sur l'impôt fédéral direct

Art. 205d Disposition transitoire de la modification du ...

Al. 1

S'agissant des contribuables visés aux articles 175 alinéa 3 et 181a alinéa 1, la péremption prévue à l'article 152 intervient trois ans après la fin de la période fiscale pour laquelle la taxation n'a pas été effectuée, alors qu'elle aurait dû l'être, ou pour laquelle la taxation entrée en force était incomplète.

Al. 2

L'alinéa 1 n'est applicable que pendant les deux ans qui suivent l'entrée en vigueur de la présente disposition transitoire.

2. Loi fédérale du 14 décembre 1990 sur l'harmonisation des impôts directs des cantons et des communes

Art. 72r Adaptation de la législation cantonale à la modification du ...

Al. 1

Les cantons adaptent leur législation aux modifications de la présente loi dès l'entrée en vigueur de celles-ci.

Al. 2

Dès leur entrée en vigueur, les modifications prévues à l'article 78f s'appliquent directement en cas de dispositions cantonales contraires.

Art. 78f Disposition transitoire de la modification du ...

Al. 1

S'agissant des contribuables visés aux articles 56 alinéa 1bis et 57b alinéa 1, la péremption prévue à l'art. 53, al. 2, intervient trois ans après la fin de la période fiscale pour laquelle la taxation n'a pas été effectuée, alors qu'elle aurait dû l'être, ou pour laquelle la taxation entrée en force était incomplète.

Al. 2

L'alinéa 1 n'est applicable que pendant les deux ans qui suivent l'entrée en vigueur de la présente disposition transitoire.

Ch. II

Al. 1

La présente loi est sujette au référendum.

Al. 2

Le Conseil fédéral fixe la date de l'entrée en vigueur.

Begründung

1. Contexte

La dernière amnistie générale unique ayant effet pour les impôts fédéraux, cantonaux et communaux est entrée en vigueur le 1er janvier 1969, par une disposition transitoire de la Constitution. Cette aministie exemptait les contribuables des pénalités fiscales et des rappels d'impôt. Elle ne s'étendait pas seulement aux impôts sur le revenu et la fortune des personnes physiques mais également aux impôts sur les bénéfices en capital des personnes morales, aux droits de timbre, à l'impôt anticipé, aux impôts sur les successions, à l'impôt de garantie en matière d'assurances et à la taxe d'exemption du service militaire. Il s'agissait donc d'une véritable amnistie générale puisqu'elle exemptait le contribuable des pénalités et du paiement des impôts soustraits auparavant.

À l'époque, les pénalités auxquelles s'exposait le contribuable étaient limitées aux contraventions. Même en cas d'escroquerie fiscale au moyen d'un document faux, falsifié ou inexact, la peine était limitée à l'amende prononcée par l'autorité administrative. Le délit d'escroquerie fiscale, pouvant être poursuivi soit par l'autorité administrative, soit par l'autorité pénale ordinaire, existe depuis le 1er janvier 1978 en ce qui concerne les impôts directs. La période d'élucidation a été portée de cinq à dix ans par la loi fédérale sur l'impôt fédéral direct (LIFD) et par la loi fédérale sur l'harmonisation des impôts directs des cantons et des communes (LHID), adoptées par le Parlement le 14 décembre 1990. La LHID a obligé les cantons à étendre la prescription des sanctions et la péremption des rappels d'impôt à partir du 1er janvier 2001. À partir du 1er janvier 1969, le législateur a donc progressivement prévu des peines plus sévères pour ceux qui fraudent le fisc et prolongé la période d'élucidation des contraventions et des délits fiscaux (de cinq à dix ans). Ce durcissement se reflète dans l'institution, le 1er janvier 1978, d'un organe spécial d'enquête à l'Administration fédérale des contributions (AFC), doté des mêmes compétences que les autorités de poursuite pénale, à l'exception de l'arrestation. Depuis l'entrée en vigueur de la LIFD, le 1er janvier 1995, cet organe doté de pouvoirs d'enquête étendus peut agir sans l'accord préalable des cantons : sa compétence s'étend aux délits fiscaux et aux soustractions d'impôt importantes. En général, le durcissement des pénalités fiscales et des moyens d'enquête et l'extension des délais de prescription et de péremption s'accompagnent de mesures s'apparentant à une amnistie fiscale afin de permettre au contribuable de régulariser sa situation.

Toutefois, bien que la situation du contribuable soit devenue plus difficile depuis 1978, aucune amnistie fiscale n'est intervenue dans l'intervalle. La présente initiative, rédigée avec la collaboration du centre de compétences en matière fiscale de la SUPSI (Lugano-Manno) entend y remédier.

2. La "mini-amnistie" fiscale entrée en vigueur le 1er janvier 2010

La loi fédérale sur la simplification du rappel d'impôt en cas de succession et sur l'introduction de la dénonciation spontanée non punissable, applicable aux impôts directs fédéraux et cantonaux, est entrée en vigueur le 1er janvier 2010. En substance, elle exempte le contribuable de toute sanction pénale ou administrative, s'il dénonce spontanément, une seule fois, les soustractions d'impôts fédéraux, cantonaux et communaux qu'il a commises. Il doit cependant payer le rappel d'impôt ordinaire (pour dix ans au plus) et les intérêts moratoires. En cas de succession, le rappel d'impôt s'éteint après trois ans. Si on considère la période fiscale, cette loi n'encourage pas substantiellement la déclaration spontanée, puisque l'économie réalisable est mineure par rapport à l'ancien droit. En effet, en cas de dénonciation spontanée, le contribuable devait auparavant payer le rappel d'impôt sur une durée de dix ans, les intérêts moratoires et une amende égale à un cinquième de l'impôt soustrait. Concrètement, sous l'empire de l'ancien droit, le contribuable aurait dû, en moyenne, payer pour un rappel d'impôt de 100, des intérêts moratoires de 20 et une amende de 20 (= un cinquième de 100); il aurait donc dû payer 140 au total. En vertu de la mini-amnistie, le rappel d'impôt est toujours de 100, les intérêts de 20 et l'amende disparaît. Le contribuable doit donc verser 120 au lieu de 140, réalisant ainsi une économie de 15 %. L'amnistie de 1969 réduisait le montant à payer à zéro.

Cette "mesurette" n'est donc pas susceptible de pousser les contribuables à déclarer les sommes énormes soustraites à l'impôt jusqu'à aujourd'hui. Elle a néanmoins obtenu un certain succès, notamment en raison de l'érosion progressive du secret bancaire et de la stratégie de l'argent propre mise en oeuvre par les banques.

3. L'évolution du secret bancaire

Le 13 mars 2009, face à la pression croissante de la communauté internationale, le Conseil fédéral a accepté le principe de l'échange de renseignements sur demande, y compris de données bancaires, avec les autres États. Les conventions bilatérales contre les doubles impositions ont été modifiées en conséquence et excluent la "pêche aux renseignements". La Suisse accorde donc une assistance administrative portant également sur les renseignements bancaires aux autorités fiscales étrangères. Nos autorités fiscales, en revanche, n'ont pas accès aux renseignements bancaires aux fins de déterminer les éléments imposables des contribuables résidant en Suisse. Cette discrimination a suscité plusieurs interventions de la Conférence des directrices et directeurs cantonaux des finances (en dernier lieu le 27 mars 2015), qui a demandé à l'unanimité de pouvoir disposer, sous certaines conditions, des renseignements bancaires concernant des contribuables résidant en Suisse. Sa requête s'oppose à l'initiative populaire fédérale "Oui à la protection de la sphère privée", qui prévoit notamment d'inscrire dans la Constitution une disposition en vertu de laquelle les autorités fiscales suisses ne pourront demander de renseignements à des tiers, et donc aux établissements bancaires, concernant des contribuables résidant en Suisse, que dans le cadre d'une procédure pénale. L'initiative populaire entend conserver la distinction actuelle entre les contraventions et les délits fiscaux. Dans son communiqué du 11 février 2015, le Conseil fédéral recommande le rejet de cette initiative. En outre, des modifications législatives, décidées ou en consultation, ont récemment indiqué que la tendance est à un allègement du secret bancaire pour les contribuables suisses. Parmi celles-ci figurent notamment la loi fédérale du 12 décembre 2014 sur la mise en oeuvre des recommandations du Groupe d'action financière (GAFI), qui fait du délit fiscal qualifié une infraction préalable au blanchiment d'argent, l'avant-projet de révision du droit pénal fiscal de 2013, qui confère des compétences d'enquête plus étendues aux autorités fiscales, l'avant-projet de loi fédérale sur les établissements financiers de 2014, qui concrétise la stratégie de l'argent propre, et l'avant-projet de loi fédérale sur l'échange automatique de renseignements en matière fiscale de 2015, qui permet aux autorités fiscales suisses d'utiliser les renseignements bancaires étrangers pour imposer les contribuables résidant en Suisse.

4. Les raisons qui plaident en faveur d'une amnistie fiscale

Le durcissement progressif des sanctions et des mesures d'enquête concernant les contribuables résidant en Suisse, de même que l'érosion progressive du secret bancaire, justifient une amnistie fiscale fédérale. La crise économique qui perdure depuis plusieurs années, l'affaiblissement de la place financière suisse et la situation difficile des finances publiques fédérales et cantonales sont autant de facteurs qui plaident aussi en faveur de cette mesure, qui n'a plus été appliquée depuis cinquante ans.

Dans le contexte actuel, une amnistie fiscale fédérale pourrait théoriquement être mise en oeuvre de plusieurs manières. L'idéal serait d'adopter la même voie qu'en 1969 et de modifier la Constitution par une disposition transitoire. Ce n'est toutefois pas envisageable pour l'instant car il faut tout d'abord régler la question de la compétence des autorités fiscales suisses en matière de secret bancaire. Pour cela, il faudra attendre le verdict du peuple sur l'initiative populaire "Oui à la protection de la sphère privée", soit deux à trois ans au moins.

Depuis que le Tribunal fédéral a invalidé l'amnistie fiscale tessinoise, le 30 mars 2015, la voie des amnisties cantonales est tout aussi compromise. En conséquence, si l'amnistie fiscale fédérale, qui implique une modification constitutionnelle au moyen d'une disposition transitoire, et les amnisties cantonales sont impraticables, il ne reste plus qu'une solution : réviser la mini-amnistie fiscale en vigueur depuis le 1er janvier 2010.

Il faut toutefois vérifier si les conditions sont réunies pour alléger le montant dû par ceux qui ont soustrait des capitaux à l'impôt afin que l'argent occulté refasse surface.

L'amnistie doit être une mesure d'exception afin de ne pas encourager la soustraction d'impôt. En effet, des amnisties récurrentes pourraient inciter le contribuable à ne pas déclarer des éléments imposables afin de profiter d'une prochaine mesure de clémence. Étant donné que la dernière amnistie fiscale exemptant le contribuable des pénalités fiscales, des rappels d'impôt et des intérêts moratoires remonte à 1969, soit à il y a près de cinquante ans, il faut vérifier si un telle mesure est encore envisageable dans le contexte actuel. La crise économique internationale qui se fait sentir en Suisse aussi et la situation difficile des finances publiques, fédérales mais surtout cantonales et communales, plaident en faveur d'une amnistie. Reste à résoudre le problème éthique, subjectif et émotionnel, auquel on ne peut pas apporter une solution simpliste. Les raisons de ceux qui sont pour l'amnistie et celles de ceux qui sont contre sont tout aussi valables. L'éthique doit-elle l'emporter sur la raison d'État ? Au vu de ce qui précède, c'est la raison d'État qui doit primer puisqu'en ces temps particulièrement difficiles, il faut augmenter les recettes fiscales. Par ailleurs, lorsqu'il déposera sa déclaration spontanée, le contribuable devra s'acquitter d'un impôt important et ses éléments imposables resteront soumis à l'impôt.

À cet égard, le principe de l'égalité de traitement ne peut être invoqué puisque les pénalités et les mesures d'enquête ont été considérablement durcies et que les délais de prescription et de péremption ont été prolongés. Entre 1969 et 1978, nous sommes passés de la simple contravention au délit d'escroquerie et le projet de loi qui prévoit le crime fiscal semble imminent. Les mesures d'enquête sont devenues beaucoup plus incisives depuis la création d'un organe spécial d'enquête à l'AFC en 1978. Les délais de prescription et de péremption sont passés de cinq à dix ans, ce qui veut dire que les rappels d'impôt ont doublé pour la plupart des fraudeurs, justement ceux qui disposent de capitaux importants, constitués par les revenus qu'ils n'ont pas déclarés avant la prescription et la péremption. Ce durcissement généralisé permet d'affirmer que la thèse d'une atteinte au principe de l'égalité de traitement est pour le moins discutable. Au surplus, le paiement d'une partie au moins des impôts soustraits relativise l'atteinte à l'éthique et au principe de l'égalité de traitement.

5. La révision de la loi fédérale sur la mini-amnistie

Selon nous, le moyen le plus simple et le plus efficace pour faire réapparaître les capitaux soustraits à l'impôt est de prévoir une disposition transitoire, dans la LIFD et dans la LHID, qui réduise la période de perception du rappel d'impôt et des intérêts moratoires. Aujourd'hui, le rappel d'impôt s'éteint après trois ans pour les héritiers qui déclarent spontanément les avoirs non déclarés du défunt et après dix ans pour les autres contribuables. Par rapport à l'ancien droit, cette disposition ne réduit que modestement le rappel d'impôt de ces derniers, puisqu'elle se limite à les exempter de l'amende (auparavant égale à un cinquième de l'impôt soustrait) et n'est donc pas suffisamment efficace pour faire réapparaître les capitaux occultés.

Il convient donc de réduire le nombre d'années fixées pour récupérer les impôts soustraits et les intérêts moratoires. La présente initiative propose donc une disposition transitoire visant à réduire le délai de péremption de dix à trois ans, pendant deux ans seulement après l'entrée en vigueur de la loi fédérale.

Il importe de limiter cette mesure aux deux ans qui suivent l'entrée en vigueur de la réforme fiscale proposée. Au terme de ce délai, en cas de déclaration spontanée, le rappel d'impôt et des intérêts moratoires s'éteindra après dix ans, comme le prévoit le droit en vigueur. Le caractère temporaire de cette mesure sera donc très efficace pour inciter les contribuables à déclarer les capitaux et les revenus soustraits à l'impôt.