Ausgangslage

Pour éviter les abus lors de sous-locations ou de sous-affermages, il est prévu que le droit du bail soit enrichi par des dispositions qui adaptent et complètent les exigences en matière de sous-location et de sous-affermage. Une sous-location ou un sous-affermage ne seront désormais autorisés qu’avec le consentement écrit du bailleur ou de la bailleresse. Par ailleurs, celui-ci ou celle-ci disposera d’un droit de résiliation extraordinaire si les conditions ne sont pas respectées. Cette révision du code des obligations a été adoptée par les Chambres fédérales le 29 septembre 2023. Un référendum ayant été demandé au sujet de cette modification, le peuple devra se prononcer sur l’objet en question le 24 novembre 2024.

L’initiative parlementaire « Empêcher les sous-locations abusives » (15.455) a été déposée le 18 juin 2015 par le conseiller national Hans Egloff (V, ZH). Elle vise à empêcher les sous-locations abusives en introduisant notamment l’obligation pour le ou la locataire de soumettre à la partie bailleresse une demande écrite de sous-location.

Dans le développement, l’auteur de l’initiative relève que dans les villes, des logements anciens à loyer avantageux sont souvent sous-loués à des prix qui dépassent largement le montant payé par la ou le locataire principal. Pour augmenter encore ce revenu illégitime, des locataires principaux sous-loueraient parfois des logements chambre par chambre et soutireraient ainsi des montants exorbitants à plusieurs sous-locataires. Par manque d’informations et en l’absence de demandes de consentement, de nombreux bailleurs ou bailleresses ignorent qui habite ou utilise réellement les immeubles dont ils ou elles sont propriétaires.

L’auteur de l’initiative évoque aussi l’attitude adoptée par les tribunaux. Selon lui, ces derniers accordent à la partie bailleresse le droit de refuser son consentement à une sous-location lorsque le ou la locataire n’a pas l’intention de revenir, après un certain temps, occuper lui-même ou elle-même le logement. Dans la pratique, la simple déclaration du ou de la locataire affirmant qu’il ou elle entend refaire personnellement usage, quelque temps plus tard, de l’objet loué suffit à inverser le fardeau de la preuve. Il incombe alors à la partie bailleresse de démontrer que le ou la locataire n’a pas l’intention de revenir. L’auteur de l’initiative en tire la conclusion que le droit en vigueur est impraticable et qu’il permet de faire fi de la volonté du législateur.

Le 12 mai 2016, la Commission des affaires juridiques du Conseil national (CAJ-N) a donné suite à l’initiative parlementaire par 15 voix contre 10. Le 30 août 2016, la Commission des affaires juridiques du Conseil des États (CAJ-E) a refusé, par 5 voix contre 4 et 1 abstention, de se rallier à cette décision. Le Conseil national a, pour sa part décidé, le 13 mars 2017, de donner suite à l’initiative, par 109 voix contre 77 et 2 abstentions. La CAJ-E en a fait de même le 25 avril 2017, par 6 voix contre 3 et 1 abstention, en vertu de quoi la CAJ-N a été chargée de présenter un projet dans un délai de deux ans.

Le 22 mars 2019, le Conseil national a prolongé le délai de traitement du dossier jusqu’à la session de printemps 2021. Ce délai a été prolongé de deux années supplémentaires le 19 mars 2021.

La CAJ-N a adopté son projet le 18 août 2022, projet qui prévoit une révision des art. 262 (sous-location) et 291 (sous-affermage) du code des obligations (CO).

L’art. 262, al. 1, CO en vigueur prévoit que le ou la locataire peut sous-louer tout ou partie de la chose avec le consentement de la partie bailleresse. Il ne précise pas quelle forme doit revêtir ce consentement. Le projet de la CAJ-N modifie cette disposition dans le sens que le ou la locataire ne pourra sous-louer tout ou partie de la chose qu’avec le consentement écrit de la partie bailleresse.

Autre nouveauté par rapport au droit actuel : la ou le locataire sera tenu de soumettre une demande écrite de sous-location au bailleur ou à la bailleresse, à moins que les parties en aient convenu autrement par écrit. Ce principe figure à l’art. 262, al. 2, CO révisé, lequel précise le contenu qui doit figurer dans la demande : les noms des sous-locataires (let. a) et les conditions du contrat, notamment la désignation de l’objet sous-loué, son usage, le loyer et la durée de la sous-location (let. b).

L’al. 3 de l’art. révisé prévoit que le ou la locataire doit informer le bailleur ou la bailleresse de tout changement de ces indications qui interviendrait pendant la sous-location.

L’al. 4 règle les motifs de refus. Il reprend en partie le droit en vigueur (al. 2 actuel). Le refus de satisfaire aux conditions énoncées aux al. 2 et 3, et donc de communiquer les indications nécessaires en vue de la sous-location, constitue un premier motif de refus. Des conditions de sous-location abusives comparées au bail peuvent également justifier le refus du consentement de la partie bailleresse. Le troisième motif de refus, à savoir des inconvénients majeurs occasionnés au bailleur ou à la bailleresse par la sous-location, correspond à l’art. 262, al. 2, let. c, CO en vigueur. Un nouveau motif de refus du consentement s’y ajoute, soit une durée prévue de sous-location de plus de deux ans.

Dorénavant, les motifs de refus ne seront plus énumérés de manière exhaustive : contrairement à ce qui est prévu dans le droit en vigueur, la partie bailleresse pourra invoquer des raisons qui ne sont pas expressément mentionnées dans la loi.

L’al. 6 est entièrement nouveau : il introduit expressément dans la loi un motif de résiliation extraordinaire concernant la sous-location. Si le ou la locataire sous-loue tout ou partie de l’objet sans le consentement écrit de la partie bailleresse, qu’il donne de fausses indications ou qu’il omet d’informer celle-ci d’un changement se rapportant aux indications fournies avec la demande écrite de sous-location, le bailleur ou la bailleresse pourra, après une protestation écrite restée sans effet, résilier le bail moyennant un délai de congé minimum de 30 jours.

La possibilité de conclure un sous-contrat existe également dans le droit du bail à ferme. Comme l’art. 291 CO est fondé, sous certains aspects, sur l’art. 262 CO, la CAJ-N a proposé de l’adapter et de le compléter par analogie.

Wortlaut

Me fondant sur les articles 160 alinéa 1 de la Constitution et 107 de la loi sur le Parlement, je dépose l'initiative parlementaire suivante :

L'article 262 CO sera modifié et complété comme suit :

Art. 262

Al. 1

Le locataire ne peut sous-louer tout ou partie de la chose qu'avec le consentement écrit du bailleur.

Al. 2

Le locataire doit soumettre une demande écrite de sous-location au bailleur ; la demande contient :

Let. a

le nom du sous-locataire ;

Let. b

les conditions du contrat, notamment la désignation de l'objet sous-loué, son usage, le loyer de la sous-location et la durée du contrat.

Le locataire doit informer le bailleur de tout changement concernant ces données survenu pendant la durée de la sous-location.

Al. 3

Le bailleur peut notamment refuser son consentement dans les cas suivants :

Let. a

le locataire refuse de lui communiquer les conditions visées à l'alinéa 2 ;

Let. b

les conditions de la sous-location, comparées à celles du contrat de bail principal, sont abusives ;

Let. c

la sous-location présente pour le bailleur des inconvénients majeurs ;

Let. d

la durée prévue pour la sous-location dépasse deux ans.

Al. 4

Reprend sans changement l'alinéa 3 en vigueur

Al. 5

Lorsque le locataire sous-loue tout ou partie de l'objet sans le consentement écrit du bailleur, qu'il donne de fausses indications ou qu'il omet d'informer le bailleur d'un changement (al. 2), le bailleur peut, après protestation écrite restée sans effet, résilier le bail moyennant un délai de congé minimum de 30 jours.

Begründung

Le droit de bail en vigueur ne permet certes la sous-location qu'avec le consentement du bailleur. Ce dernier ne peut cependant refuser son consentement qu'à certaines conditions (art. 262 al. 2 CO). Il arrive souvent, surtout dans les villes, que des logements anciens à loyer avantageux soient sous-loués à des prix qui dépassent largement le montant payé par le locataire principal, qui empoche la différence. Pour augmenter encore ce revenu illégitime, des locataires principaux sous-louent parfois des logements chambre par chambre et soutirent ainsi des montants exorbitants à plusieurs sous-locataires individuels. Le locataire principal ne se donne même pas la peine d'informer le bailleur ou de demander son consentement. De nombreux bailleurs n'ont de ce fait aucune idée de qui habite les immeubles dont ils sont propriétaires ou en fait usage.

La raison d'être de la sous-location est de permettre le transfert temporaire de l'usage d'un logement, pour qu'un locataire puisse par exemple retrouver son appartement après un séjour à l'étranger. Les tribunaux accordent donc au bailleur le droit de refuser son consentement à une sous-location lorsque le locataire n'a pas l'intention de revenir, après un certain temps, faire usage lui-même de l'objet loué. Le bailleur peut même sanctionner une sous-location ad aeternam par un congé. Malheureusement, la pratique montre que la simple déclaration du locataire affirmant qu'il entend refaire personnellement usage, dans quelque temps, de l'objet loué suffit à inverser le fardeau de la preuve. Dans ces cas-là, en effet, c'est au bailleur qu'il incombe de démontrer que le locataire n'a pas l'intention de revenir, une preuve bien difficile à fournir. Le droit en vigueur est donc non seulement impraticable ; il protège également un contournement de la volonté du législateur.

Pour empêcher à l'avenir ces abus, il faut que le bailleur puisse effectivement imposer une sanction efficace en cas de sous-location sans son consentement ou pour laquelle son consentement aura été obtenu de mauvaise foi. À cet effet, la loi doit fixer clairement les conditions auxquelles le consentement à la sous-location doit être accordé et prévoir un droit de résiliation extraordinaire en faveur du bailleur en cas d'infraction commise par le locataire.

Verhandlungen

Le Conseil national s’est penché sur le projet à la session de printemps 2023.

Une minorité de la commission chargée de l’examen préalable, composée de membres du groupe socialiste, du groupe des VERT-E-S et du groupe vert’libéral, a proposé de ne pas entrer en matière sur cet objet. Elle estimait en effet qu’il n’était pas nécessaire de légiférer sur la question, soulignant que les règles en vigueur prévoyaient déjà qu’il faille l’accord de la partie bailleresse pour procéder à une sous-location, tout en évitant un formalisme excessif.

Pour cette minorité, la révision proposée n’était qu’une tentative d’affaiblir encore une protection contre le congé qui, en Suisse, est déjà précaire. Selon elle, s’il y a un problème avec des plateformes comme Airbnb, il y a lieu de réglementer directement ces plateformes plutôt que de s’en prendre à la sous-location de manière générale.

La révision proposée était en revanche défendue par des membres du groupe UDC, du groupe libéral-radical et du groupe du Centre, selon lesquels le projet permettrait de renforcer la sous-location et de protéger la partie bailleresse. Il est normal de prévoir des sanctions en cas de non-respect des règles, ont-ils indiqué. Et d’ajouter que, de manière générale, les contrats de location doivent être réglés par écrit.

Le Conseil fédéral avait pour sa part pris position contre le projet et proposé de ne pas entrer en matière sur celui-ci dans son avis du 19 octobre 2022. Il estimait en effet que des dispositions plus strictes n’étaient pas justifiées ou seraient disproportionnées, et que les exigences supplémentaires proposées entraîneraient une augmentation de la charge administrative, tant pour la partie bailleresse que pour les locataires. De plus, les exigences en question entraveraient, voire excluraient, le recours à des plateformes de réservation comme Airbnb ou des formes de location telles que le contrat de location générale (portant sur un immeuble entier) ou le logement contre services.

Suivant la majorité de sa commission, le Conseil national est entré en matière sur le projet par 110 voix contre 82 et 1 abstention.

Lors de la discussion par article, deux propositions de minorité concernant l’art. 262, al. 4, ont été déposées.

La première minorité, constituée de membres du groupe socialiste et du groupe des VERT-E-S, était d’avis que l’énumération des motifs autorisant la partie bailleresse à refuser son accord devait rester exhaustive. Elle s’opposait également à ce qu’une durée prévue de sous-location de plus de deux ans devienne un motif de refus. Cette minorité proposait plutôt d’indiquer à la let. d que le bailleur ou la bailleresse peut refuser son consentement si, en cas de sous-location de l’entier du logement, il est manifeste que le ou la locataire ne réintègrera pas le logement.

La seconde minorité, composée de membres du groupe socialiste, du groupe des VERT-E-S et du groupe vert’libéral, était elle aussi favorable à une énumération exhaustive des motifs de refus ; elle demandait par contre que le nouveau motif de refus soit purement et simplement biffé (let. d).

S’agissant de l’al. 6, une minorité rose-verte considérait que la formulation du motif de résiliation extraordinaire était excessive, raison pour laquelle elle a proposé une version plus mesurée en ce qui concerne les faits susceptibles d’entraîner une résiliation extraordinaire.

Le conseil a suivi l’avis de la majorité de sa commission sur tous les points.

Des propositions de minorité ont aussi été déposées relativement à l’art. 291 (sous-affermage). Entre autres, une minorité a jugé qu’il n’était pas judicieux d’étendre les conditions de la sous-location aux baux à ferme. Ces propositions de minorité ont également été rejetées par le Conseil national, qui, lors du vote sur l’ensemble, a adopté le projet de la CAJ-N sans l’amender, par 108 voix contre 83 et 1 abstention. Se sont opposés au projet les membres du groupe socialiste, du groupe des VERT-E-S et des membres du groupe vert’libéral.

Le Conseil des États a examiné le projet à la session d’automne 2023. Là aussi, une minorité a proposé de ne pas entrer en matière sur l’objet. Selon elle, la révision était superflue et ne servirait qu’à compliquer les relations entre les locataires et la partie bailleresse. Le représentant du Conseil fédéral a réitéré ses réserves.

Suivant l’avis de la majorité de sa commission, le Conseil des États est toutefois entré en matière sur le projet par 23 voix contre 10 et 3 abstentions.

En ce qui concerne l’art. 262, al. 4, la majorité de la commission a proposé, lors de la discussion par article, une formulation énumérant de manière exhaustive les motifs de refus. Elle souhaitait garantir la sécurité juridique et éviter que, au fil du temps, la jurisprudence ne fasse évoluer la disposition dans une direction ne correspondant plus à la volonté du législateur.

Par 18 voix contre 14 et 2 abstentions, le Conseil des États a cependant suivi la proposition de la minorité de sa commission, se ralliant ainsi au point de vue du Conseil national. Il a également rejeté la proposition d’énumération exhaustive des motifs de refus à l’art. 291, émanant de la majorité de sa commission.

Au vote sur l’ensemble, la Chambre des cantons a adopté le projet par 25 voix contre 11.

Au vote final, le Conseil national a adopté le projet par 108 voix contre 85 et 2 abstentions et le Conseil des États, par 32 voix contre 11.

(Sources : rapport de la commission, communiqué de presse et avis du Conseil fédéral, Bulletin officiel)

Le projet a été rejeté par le peuple le 24 novembre 2024 par 51,58 % des voix.