Wortlaut

Der Bundesrat wird beauftragt, dem Parlament einen Entwurf zu einer Änderung des Parlamentsgesetzes (SR 171.10) und des Finanzhaushaltgesetzes (SR 611.0) zu unterbreiten, um das fakultative Referendum auszudehnen auf Bundesbeschlüsse über Verpflichtungskredite und Zahlungsrahmen, die neue einmalige oder wiederkehrende Ausgaben ab einer bestimmten Höhe nach sich ziehen.

Begründung

Die Schweiz kennt seit 1848 das obligatorische Verfassungsreferendum, seit 1874 das fakultative Gesetzesreferendum und seit 1921 das Staatsvertragsreferendum. Eine eklatante direktdemokratische Lücke klafft jedoch auf Bundesebene noch immer im Bereich der ausgabenseitigen Finanzpolitik. Während in allen Kantonen gegen mehr oder weniger hohe Finanzbeschlüsse der Souverän sein Veto einlegen kann, sind ihm auf eidgenössischer Ebene die Hände gebunden. Die vielgerühmte direkte Demokratie ist in diesem sensiblen Bereich noch defizitär, was durch die Einführung des eidgenössischen fakultativen Finanzreferendums zu korrigieren sei.

Nationale Volksabstimmungen über grosse Investitionen und Infrastrukturprojekte gab es zwar auch schon in der Vergangenheit, so etwa über die Sanierung Gotthard-Strassentunnel (2015), das Gripen-Fonds-Gesetz (2014) oder das Bundesgesetz über die Zusammenarbeit mit den Staaten Osteuropas (Kohäsionsmilliarde) (2006). Diese Vorlagen waren in die Form eines Bundesgesetzes gekleidet, was nicht in allen Fällen zwingend vonnöten gewesen wäre, jedoch erst das Ergreifen des Referendums ermöglichte. Solche Pro-Forma-Finanzreferenden sind jedoch grundsätzlich heikel, da ihnen etwas Plebiszitäres anhaftet: Die Bundesversammlung entscheidet hier adhoc, ob sie im Einzelfall das Veto des Volks überhaupt zulassen möchte oder nicht. Politische Rechte sollten jedoch generellen, vorhersehbaren und rechtsgleichen Spielregeln gehorchen.

Diese Problematik wird auch in naher Zukunft virulent bleiben. So werden beispielsweise die Forderungen laut, die politisch umstrittenen Geschäfte "Olympische Winterspiele Sion 2026" (siehe Vorstösse 17.4069, "Olympische Winterspiele 2026. Das Volk soll entscheiden", und 17.504, "Jeux olympiques d'hiver Suisse 2026: au peuple de décider") und "Beschaffung neues Kampfflugzeug" (siehe Vorstoss 17.3394, "Grundsatz- und Planungsbeschluss über die Beschaffung neuer Kampfflugzeuge") dem Volk zu unterbreiten.

Die konkreten Höhen der einmaligen respektive wiederkehrenden Ausgaben, ab welchen das Finanzreferendum ergriffen werden können soll, seien hier offengelassen. Geht man von den relativen Hürden im Verhältnis zu den jährlichen Einnahmen in den Kantonen aus, so läge der Bund mit 250 Millionen (entspricht 0,38 Prozent der Gesamteinnahmen) hinter dem Kanton Jura an zweiter Stelle, mit 500 Millionen (0,76 Prozent) gar an der Spitze (siehe Leuzinger/Kuster, "Wo man gegen eine Ausgabe von 1 Franken das Finanzreferendum ergreifen kann (und wo erst ab 9 Millionen)", https://napoleonsnightmare.ch/2017/10/12/wo-man-gegen-eine-ausgabe-von-1-franken-das-finanzreferendum-ergreifen-kann-und-wo-erst-ab-9-millionen/). Würde beispielsweise eine Hürde von 250 Millionen Franken gewählt, so unterstünden gemäss einer Erhebung der Finanzverwaltung jährlich etwa zehn Verpflichtungskredite dem Finanzreferendum. Thematisch fallen insbesondere die Bereiche Armee, Entwicklungszusammenarbeit und Strassenverkehr darunter.

Eine Änderung der Bundesverfassung ist für die Einführung des Finanzreferendums nicht vonnöten: Dem fakultativen Referendum unterstehen gemäss Artikel 141 Absatz 1 Buchstabe c der Bundesverfassung bereits "Bundesbeschlüsse, soweit Verfassung oder Gesetz dies vorsehen". Im Wesentlichen müssten also lediglich die eingangs genannten Finanzbeschlüsse nicht mehr als einfache Bundesbeschlüsse, sondern in die Form eines dem fakultativen Referendum unterstellten Bundesbeschlusses gekleidet werden. Im Rahmen des damals überwiesenen Geschäfts 03.401, "Einführung eines Finanzreferendums" wurden bereits umfangreiche Berichte und Gesetzentwürfe verfasst, auf die zurückgegriffen werden kann.

Antrag des Bundesrates

Der Bundesrat beantragt die Ablehnung der Motion.

Stellungnahme des Bundesrates

Die eidgenössischen Räte haben sich wiederholt mit der Frage befasst, ob die Volksrechte auf Bundesebene mit einem Finanzreferendum ergänzt werden sollten. Eine ähnlich lautende parlamentarische Initiative der SVP-Fraktion (03.401) wurde 2008 abgeschrieben, nachdem die Einführung eines Finanzreferendums in der Vernehmlassung mehrheitlich abgelehnt worden war.

Die Einführung eines Finanzreferendums auf Bundesebene würde das Mitspracherecht des Volks in finanzpolitischen Fragen stärken. Die grössere direktdemokratische Beteiligung hätte aber nachteilige Folgen auf die Ausgabensteuerung. So wäre bei Ausgabenbeschlüssen mit Verzögerungen zu rechnen, und sowohl Parlament als auch Bundesrat würden finanzpolitische Flexibilität verlieren.

Aus finanzpolitischer Sicht ist wichtig, dass die gesetzlich verankerte Aufgabenerfüllung des Bundes durch die Einführung eines Finanzreferendums nicht gefährdet wird. Der Bundesrat lehnt aus diesem Grund die Anwendung eines Finanzreferendums auf Bundesbeschlüsse über Zahlungsrahmen ab. Im Gegensatz zu Verpflichtungskrediten, welche überwiegend einmalige Ausgaben oder Ausgaben mit Projektcharakter betreffen, die sich bei einer Ablehnung stoppen lassen, werden darüber hinaus mit Zahlungsrahmen auch wiederkehrende Ausgaben gesteuert. Diese umfassen sowohl Subventionen (bspw. Direktzahlungen in der Landwirtschaft) als auch Ausgaben mit betrieblichem Charakter (bspw. in den Bereichen Armee oder Bildung und Forschung). Hier bestünde bei einem Referendum die Gefahr, dass gesetzlich legitimierte Aufgaben nicht oder nur mit grossen Verzögerungen erfüllt werden könnten. Würde das Finanzreferendum nur für Verpflichtungskredite eingeführt, wäre seine Wirkung aber zu sektoriell und würde auch das Engagement und die Reputation der Schweiz in wichtigen Bereichen (bspw. Beziehungen zum Ausland und internationale Zusammenarbeit) gefährden.

Die öffentlichen Ausgaben und Schulden können durch andere institutionelle Vorkehrungen wirksam begrenzt werden. Insbesondere die Schuldenbremse hat sich in den letzten 15 Jahren als überaus erfolgreiches Instrument für eine nachhaltige Finanzpolitik erwiesen.

Was die Frage betrifft, ob ein Finanzreferendum (gemäss der vorliegenden Motion) allein durch Gesetzesänderungen einzuführen wäre, ist auf Folgendes hinzuweisen: Im Rahmen der parlamentarischen Initiative 03.401 wurde eine Vernehmlassung durchgeführt. Nur drei Kantone und eine Partei waren damit einverstanden, das Finanzreferendum allein auf Gesetzesstufe einzuführen. 18 Kantone und drei Parteien traten hingegen dafür ein, das Finanzreferendum (wenn überhaupt) durch eine Verfassungsrevision einzuführen. Auch Stimmen der Wissenschaft vertraten die Auffassung, eine derart tiefgreifende Änderung des Systems der Volksrechte sei Volk und Ständen zu unterbreiten. Deshalb sollte der Weg einer Verfassungsrevision nicht von vornherein ausgeschlossen werden.

Der Bundesrat beantragt die Ablehnung der Motion.