Zusammenfassung

Message du 21 mars 2018 concernant la loi fédérale sur le Projet fiscal 17 (PF17)

Ausgangslage

Le 19 mai 2019, le peuple suisse se prononcera sur la " loi fédérale relative à la réforme fiscale et au financement de l'AVS (RFFA) ", anciennement " Projet fiscal 17 (PF17) ". Le projet en question prévoit notamment l'abolition des régimes fiscaux cantonaux, critiqués sur le plan international. Le Parlement a lié la réforme de l'imposition des entreprises à des mesures de compensation sociale en faveur de l'AVS. Ainsi, selon les estimations, deux milliards de francs devraient être affectés à l'AVS. Divers comités des camps rose-vert, bourgeois et vert-libéral/PBD ont lancé un référendum contre la RFFA. Les opposants au projet critiquent notamment la création de nouvelles réglementations fiscales spéciales pour les entreprises, la compensation financière en faveur de l'AVS et, plus généralement, la décision de lier deux projets qui, à leur sens, n'ont pas de rapport l'un avec l'autre.

Rejet de la loi sur la réforme de l'imposition des entreprises III

Le 12 février 2017, le peuple suisse a rejeté à 59,1 % la troisième réforme de l'imposition des entreprises (RIE III). Le système fiscal actuel et plus particulièrement le traitement privilégié dont bénéficient les sociétés à statut fiscal cantonal sont donc restés en vigueur. Or, ce traitement privilégié ne correspond plus aux normes internationales. Cette situation engendre une insécurité juridique et diminue la fiabilité de la planification pour les entreprises qui ont des activités transfrontalières, et elle nuit à la place économique suisse ainsi qu'à sa réputation.

En outre, la Suisse fait face à une concurrence de plus en plus forte au niveau international. D'une part, d'importants pays ont procédé à de vastes réformes de l'impôt sur le bénéfice ou ont annoncé de telles réformes. D'autre part, les mesures unilatérales et les mesures coordonnées sur le plan international qui visent à affaiblir les pays fiscalement attrayants se multiplient. La Suisse doit agir pour asseoir sa position face à la concurrence des autres pays.

Projet fiscal 17

Pour ces raisons, le 21 mars 2018, soit un peu plus d'un an seulement après l'échec dans les urnes, le Conseil fédéral a adopté à l'intention du Parlement son projet de loi fédérale relative au Projet fiscal 17 (PF17). La suppression des régimes fiscaux cantonaux, qui ne sont plus acceptés sur le plan international, constitue le premier élément du PF17. Afin que la Suisse reste un site d'implantation attrayant pour les entreprises, le Conseil fédéral a prévu d'accompagner cette mesure de nouvelles réglementations fiscales spéciales. Le gouvernement considère par ailleurs que les cantons doivent bénéficier d'une marge de manoeuvre dans leur politique budgétaire pour pouvoir, en cas de besoin, abaisser leur impôt sur le bénéfice et conserver ainsi leur compétitivité internationale. Le projet du Conseil fédéral ne prévoit en revanche aucune baisse d'impôt au niveau fédéral. La péréquation financière doit être adaptée aux nouvelles réalités de la politique fiscale afin d'éviter des déséquilibres entre les cantons. L'imposition accrue des dividendes et la révision à la hausse des prescriptions minimales fixées par la Confédération en matière d'allocations familiales répondent, de l'avis du Conseil fédéral, à la nécessité de présenter un projet équitable.

Dans son message relatif au PF17, le Conseil fédéral a proposé en particulier les mesures suivantes :

1. Garantir la sécurité juridique

- Suppression des régimes fiscaux cantonaux ;

2. Renforcer l'attrait de la Suisse en tant que site d'implantation

- Introduction obligatoire d'une patent box au niveau cantonal ;

- Introduction facultative de déductions supplémentaires au niveau cantonal pour la recherche et le développement ;

3. Respecter le fédéralisme

- Relèvement de la part des cantons au produit de l'impôt fédéral direct de 17 % à 21,2 %, ce qui correspond à quelque 990 millions de francs supplémentaires par an ;

- Prise en compte des villes et des communes dans le cadre du relèvement de la part des cantons (article sur les communes)

- Modifications de la péréquation financière (nouvelle pondération des bénéfices des entreprises dans la péréquation des ressources et introduction de contributions complémentaires temporaires) ;

4. Garantir l'équité de la réforme

- Limitation de la réduction fiscale pour l'impôt sur le bénéfice ;

- Hausse de l'imposition des dividendes à 70 % au niveau fédéral et à 70 % au moins au niveau cantonal ;

- Hausse des prescriptions minimales en matière d'allocations familiales de 30 francs.

Selon le Conseil fédéral, l'entrée en vigueur de la loi aurait dans un premier temps pour conséquence une diminution des recettes statiques. Celle-ci serait toutefois au moins compensée au cours des années suivantes par les effets dynamiques attendus.

(Sources :Message du Conseil fédéral / Communiqué de presse du Conseil fédéral du 21.3.2018)

Verhandlungen

Le Conseil des États a examiné le projet du Conseil fédéral à la session d'été 2018. Sa Commission de l'économie et des redevances (CER-E), chargée de l'examen préalable, lui avait proposé de s'écarter du projet du Conseil fédéral sur quatre points.

Premièrement, elle estimait que l'impact social du projet devait être compensé non pas au niveau des allocations familiales (augmentation), mais dans le cadre de l'AVS. Pour chaque franc de recettes fiscales perdu par la Confédération, les cantons et les communes en raison du PF 17, un franc serait affecté au financement de l'AVS. Ainsi, deux milliards de francs au total seraient affectés à l'AVS. Cette mesure serait financée par une augmentation du taux de cotisation de 3 ‰ (0,15 % pour l'employeur et 0,15 % pour le salarié), l'attribution de l'intégralité des recettes du " % démographique " de la TVA au fonds de compensation AVS et une augmentation de la contribution fédérale à l'AVS de 19,55 % à 20,2 %. En conséquence, la commission a également proposé de remplacer le titre du projet " loi fédérale sur le projet fiscal 17 " (PF17) par " loi fédérale relative à la réforme fiscale et au financement de l'AVS " (RFFA).

Deuxièmement, la CER-E a proposé à son conseil d'imposer les dividendes d'actionnaires qualifiés (détenant une participation d'au moins 10 %) à hauteur de 50 % au minimum au niveau cantonal. Une première minorité s'est ralliée à la proposition du Conseil fédéral (minimum 70 %), tandis qu'une autre souhaitait maintenir le droit en vigueur (fixation libre du taux d'imposition par les cantons). En ce qui concerne le niveau fédéral, la commission s'est ralliée sans opposition au Conseil fédéral (70 %).

Troisièmement, la commission a proposé de limiter le principe de l'apport de capital en introduisant une réglementation en matière de remboursement et une réglementation en matière de liquidation partielle qui ne s'appliqueraient qu'aux sociétés cotées à la bourse suisse. La commission souhaite qu'à l'avenir, ces sociétés ne puissent procéder à des remboursements francs d'impôt de réserves issues d'apports de capital (RAC) que si elles distribuent des dividendes imposables pour un montant équivalent (réglementation en matière de remboursement). Elle estime que ce principe doit s'appliquer à toutes les RAC, à l'exception de celles qui sont remboursées au sein d'un même groupe ainsi que de celles qui ont été constituées après le 31 décembre 2010 dans le cadre d'une implantation en Suisse (après l'entrée en vigueur de la réforme sur l'imposition des entreprises II). Aux yeux de la commission, cette règle doit également être valable pour les futures implantations. En outre, les réglementations doivent s'appliquer par analogie à l'émission d'actions gratuites et aux augmentations gratuites de la valeur nominale provenant de RAC. Une minorité de la commission souhaitait, d'une part, que les prescriptions s'appliquent non seulement aux RAC, mais aussi au remboursement du capital-actions et du capital social et, d'autre part, que la date déterminante soit celle de l'entrée en vigueur de la loi fédérale relative au PF17.

Quatrièmement, la CER-E a proposé d'autoriser la déduction pour autofinancement de manière facultative et uniquement pour les cantons à forte fiscalité. Selon toute probabilité, seul le canton de Zurich en profiterait. Le Conseil fédéral n'avait finalement pas intégré la déduction pour autofinancement au projet. De l'avis de la commission, cet instrument ne devrait pas être introduit au niveau fédéral, comme l'a prévu le Conseil fédéral. En outre, la déduction pour autofinancement devrait être intégrée dans la limitation générale de la réduction fiscale.

La commission n'a certes perçu ni enthousiasme ni euphorie pour le projet, mais elle a travaillé avec sérieux et tenait beaucoup à ce que la meilleure solution soit proposée, comme l'a souligné son président, Pirmin Bischof (C, SO). Martin Schmid (RL, GR) estimait lui aussi que la solution trouvée n'était pas bonne, mais qu'il s'agissait néanmoins de la meilleure solution compte tenu du rejet de la réforme de l'imposition des entreprises III. Anita Fetz (S, BS) était d'avis que le compromis trouvé était tout à fait acceptable. Hannes Germann (V, SH) a quant à lui qualifié le projet d'énorme couleuvre à avaler, l'approuvant malgré tout dans un souci de pragmatisme. Roberto Zanetti (S, SO) est allé jusqu'à parler d'heure de gloire du parlementarisme. Pour Thomas Minder (V, SH), au contraire, le projet est tout sauf génial, voire carrément absurde. Dans le même ordre d'idée, Peter Föhn (V, SZ) considérait que, aussi bien en affaires qu'en politique, lier deux projets ayant échoué n'avait encore jamais conduit au succès.

Le Conseil des États a décidé sans opposition d'entrer en matière sur le projet. Lors de la discussion par article, il a suivi en tous points la majorité de sa commission. Au vote sur l'ensemble, le projet a été adopté par 34 voix contre 5 et 5 abstentions.

Le Conseil national s'est penché sur le projet à la session d'automne 2018. Lors du débat d'entrée en matière, les groupes socialiste, libéral-radical et PDC se sont dits favorables à ce que la réforme fiscale et l'AVS soient liées. Petra Gössi (RL, SZ) avait alors souligné qu'une solution viable était indispensable pour la place économique suisse, et que ce projet était un véritable compromis. Les groupes de l'Union démocratique du centre, des Verts'libéraux et du PBD s'y opposaient pour des raisons liées au fonctionnement démocratique. Le groupe des Verts exigeait que le financement de l'AVS et le projet fiscal fassent l'objet de deux votes distincts. Le conseil a suivi la proposition de la majorité de sa commission et est entré en matière sur le projet par 188 voix contre 8 et 1 abstention. Une minorité lui avait proposé de ne pas entrer en matière. Le conseil n'a pas non plus donné suite à une proposition individuelle demandant le renvoi du projet à la commission.

Les seules modifications proposées par la Commission de l'économie et des redevances du Conseil national (CER-N) par rapport à la version du Conseil des États concernent le principe de l'apport de capital. Une majorité de la commission s'est en effet dite favorable à ce que les RAC résultant d'implantations ayant eu lieu après la date de la votation sur la RIE II (et donc pas seulement après la date d'entrée en vigueur de cette dernière), soient exemptées de la règle de remboursement. La commission a en outre proposé d'appliquer l'exception liée aux implantations également à la règle de la liquidation partielle et aux concentrations et restructurations transfrontalières.

Le Conseil national a dû se prononcer sur de nombreuses propositions de minorité, raison pour laquelle la discussion par article a été divisée en quatre blocs. L'ensemble des propositions de minorité relatives aux mesures de compensation sociale (bloc 1), qui demandaient notamment la dissociation des deux composantes du projet, le relèvement de l'âge de la retraite des femmes, une augmentation moindre des cotisations salariales, compensée par une contribution plus importante de la Confédération à l'AVS, ou encore la réduction des dépenses liées à l'aide au développement, ont été rejetées. D'autres propositions de minorité demandaient en particulier le relèvement de 80 % à 90 % du taux d'imposition minimal des dividendes aux niveaux fédéral et cantonal, le maintien de l'imposition partielle des dividendes aux niveaux fédéral et cantonal selon le droit en vigueur ou l'abaissement de l'impôt sur le bénéfice au niveau fédéral (bloc 2). À l'exception d'une proposition individuelle déposée par Susanne Leutenegger Oberholzer (S, BL), qui demandait que les cantons doivent non seulement prendre en considération, mais aussi compenser les conséquences de la réforme fiscale pour les communes, toutes les propositions ont été rejetées. Dans le troisième bloc, diverses propositions de minorité visaient entre autres à ce que l'introduction de la patent box soit facultative ou à ce que la déduction facultative pour autofinancement soit autorisée pour tous les cantons. Toutes les propositions de ce bloc ont été rejetées. Enfin, en ce qui concerne le principe de l'apport de capital (bloc 4), des propositions de minorité demandaient notamment de durcir la règle de remboursement, d'introduire une exception pour les restructurations en matière d'émission d'actions gratuites ou encore de ne pas étendre aux liquidations partielles l'exception liée aux implantations. Hormis en ce qui concerne cette dernière proposition, qu'il a suivie, le conseil s'est rallié en tous points à la majorité de sa commission.

Au vote sur l'ensemble, le Conseil national a approuvé le projet par 114 voix contre 68 et 13 abstentions. Le projet a été soutenu par les groupes du PS, du PDC et du PBD ainsi que par la majorité du groupe libéral-radical, tandis que les Verts'libéraux et la majorité des groupes de l'UDC et des Verts s'y sont opposés.

Trois divergences au total subsistaient entre les deux conseils, l'une concernant l'article sur les communes et deux relatives à la restriction applicable au principe de l'apport de capital. Sur proposition de la CER-E, le Conseil des États a suivi le Conseil national sur l'ensemble des divergences. Une proposition individuelle demandant, en raison de réserves liées au fédéralisme, que l'on s'en tienne au projet du Conseil fédéral s'agissant de l'article sur les communes a été rejetée.

Lors du vote final, 112 conseillers nationaux se sont prononcés pour l'adoption de la loi fédérale, 67 contre et 11 se sont abstenus. Au Conseil des États, la loi a été adoptée par 39 voix contre 4 et 2 abstentions.

(Sources : BO / Explications de l'AFC / Communiqués de presse CER / ATS).

Référendum

Le référendum lancé contre le projet a abouti. Le 6 février 2019, en effet, la Chancellerie fédérale a annoncé que, sur les 61 381 signatures déposées le 17 janvier 2019, 60 749 étaient valables. Les signatures avaient été récoltées par divers comités. Une alliance rose-verte critique en particulier la création de nouvelles réglementations fiscales spéciales pour les entreprises. Un comité bourgeois constitué de membres de l'UDC, des Jeunes UDC et des Jeunes libéraux-radicaux déplore les mesures de compensation sociale définies en faveur de l'AVS. Conjointement avec le " Generationenkomitee " des Jeunes Verts'libéraux et des Jeunes PBD et avec le comité de citoyens " Kuhhandel Nein ", il s'oppose à ce que deux sujets à son sens sans rapport l'un avec l'autre soient ainsi liés.

Conformément à la décision du Conseil fédéral du 16 janvier 2019, le projet sera soumis au vote populaire le 19 mai 2019.

(Source: Communiqué de presse de la Chancellerie fédérale du 6.2.2019)

Le projet a été accepté par le peuple le 19 mai 2019 par 66,4 % des votants.