Zusammenfassung

Message du 13 décembre 2019 concernant la modification de la loi sur les embargos

Ausgangslage

Communiqué de presse du Conseil fédéral du 13.12.2019

Le Conseil fédéral adopte le message concernant la modification de la loi sur les embargos

Le 13 décembre 2019, le Conseil fédéral a proposé une modification ponctuelle de la loi sur les embargos qui rend possible le maintien de l'interdiction d'importer des armes à feu, leurs composants et des munitions, ainsi que d'autres biens depuis la Russie et l'Ukraine. Cette modification lui permet en outre de ne plus avoir à recourir à la Constitution pour régler des cas comparables. Il a par ailleurs approuvé le rapport de consultation.

L'ordonnance instituant des mesures visant à empêcher le contournement de sanctions internationales en lien avec la situation en Ukraine (RS 946.231.176.72) interdit d'importer de Russie et d'Ukraine des armes à feu, leurs composants et des munitions, ainsi que des matières explosives, des engins pyrotechniques ou de la poudre de guerre à usage militaire. L'interdiction a été imposée en 2015 pour quatre ans, sur la base de l'art. 184, al. 3, de la Constitution (Cst.). Le 26 juin 2019, le Conseil fédéral a décidé de prolonger l'interdiction de quatre ans. Parallèlement, il a chargé le Département fédéral de l'économie, de la formation et de la recherche (DEFR) d'établir une base légale reprenant la teneur de l'ordonnance.

Le Conseil fédéral propose à cette fin une modification ponctuelle de la loi sur les embargos lui permettant d'étendre partiellement ou intégralement à d'autres États des mesures de coercition, lorsque la sauvegarde des intérêts du pays l'exige. Lors de la consultation, le projet du Conseil fédéral a reçu le soutien de la grande majorité des cantons, des partis et des groupes d'intérêts.

Pas de changement de la politique suisse

Le projet proposé par le Conseil fédéral n'entraînera matériellement aucun changement de la politique de la Suisse en matière de sanctions économiques internationales. Le Conseil fédéral dispose aujourd'hui déjà de la compétence d'étendre des mesures de coercition dans des cas particuliers, comme le montre l'interdiction d'importer des armes à feu, leurs composants et des munitions, ainsi que d'autres biens depuis la Russie ou l'Ukraine. La modification ponctuelle de loi sur les embargos propose uniquement d'éviter le recours à l'art. 184, al. 3, Cst., qui, en pratique, s'est révélé problématique dans des cas comparables du fait de la durée de validité limitée des ordonnances.

Mise en oeuvre des sanctions

Depuis le 1er janvier 2003, la loi sur les embargos constitue la base légale de la mise en oeuvre des sanctions par la Suisse. Elle permet à la Confédération d'édicter des mesures de coercition pour appliquer les sanctions décrétées par les Nations Unies, l'Organisation pour la sécurité et la coopération en Europe (OSCE) ou les principaux partenaires commerciaux de la Suisse. Ces sanctions visent à faire respecter le droit international, en particulier les droits de l'homme. Les mesures allant plus loin que les sanctions prévues par l'ONU ou les principaux partenaires commerciaux de la Suisse ne peuvent pas être prises sur la base de la loi sur les embargos, mais doivent s'appuyer sur Constitution.

Verhandlungen

Dépêche ATS

Délibérations au Conseil des États, 03.06.2021

Le Conseil des États pour réviser la loi sur les embargos

Le Conseil fédéral pourra prendre ou prolonger des mesures contre des États parallèlement à des sanctions internationales sans devoir recourir à la Constitution. Le Conseil des États a approuvé jeudi par 38 voix contre 4 un projet de révision de la loi sur les embargos.

Cette modification permettra notamment de prolonger l'interdiction faite à la Russie et l'Ukraine d'importer des armes à feu. Deuxième avantage : le Conseil fédéral pourra utiliser la nouvelle base légale pour d'autres cas comparables.

Dans le cadre du conflit en Ukraine, la Suisse avait renoncé à reprendre les sanctions de l'Union européenne (UE) qui concernent le transfert de biens d'équipements militaires. Elle avait toutefois pris des mesures visant à empêcher le contournement des sanctions édictées au niveau international.

Les sanctions décidées en 2015 par la Suisses interdisent à la Russie et l'Ukraine d'importer des armes à feu, leurs composants et des munitions ainsi que des matières explosives. Comme elles vont au-delà des sanctions de l'UE, le Conseil fédéral a dû s'appuyer sur la Constitution pour les édicter, comme l'exige la loi sur les embargos.

En juin 2019, il a prolongé de quatre ans ces mesures. Mais la Constitution stipule que ce type d'ordonnances peut être prolongée une seule fois après leur durée initiale de quatre ans. Elles deviennent caduques si, six mois après l'entrée en vigueur de leur prorogation, le Conseil fédéral n'a pas soumis à l'Assemblée fédérale un projet établissant une base légale.

Compétences étendues

La nécessité d'agir s'imposait donc pour la Russie et l'Ukraine. Le Conseil fédéral a saisi l'occasion pour régler le problème plus généralement dans la loi sur les embargos. Il pourra à l'avenir étendre lui-même à d'autres États les mesures de coercition lorsque la sauvegarde des intérêts du pays l'exige, sans devoir recourir à la Constitution.

Le gouvernement assure que cela n'entraînera pas de changement de politique de la Suisse en matière de sanctions économiques internationales, a souligné le président de la Confédération Guy Parmelin.

Les sénateurs ont toutefois tenu à compléter le projet. Le Conseil fédéral pourra étendre les mesures de coercition à des États, mais aussi à des personnes et des entités. Et il est précisé que les entreprises suisses ne devront pas être désavantagées par la mise en place des mesures prévues.

Ce deuxième ajout pourrait avoir un effet contre-productif, a mis en garde le président de la Confédération. Cela pourrait donner l'impression que la Suisse cherche à profiter de la non mise en oeuvre de sanctions internationales pour donner des avantages à son industrie, a-t-il indiqué Guy Parmelin.

Enfin, la gauche aurait voulu que le dispositif s'applique également à des personnes individuelles qui commettent de graves violations de droit international humanitaire.

Pas de reprise du Magnitsky Act

Ce serait la reprise du Magnitsky Act qui prévoit que des sanctions puissent être prises non pas contre un État ou un dirigeant d'État, mais contre des responsables subalternes qui ont commis des crimes graves comme dans l'affaire du journaliste Kashoggi, a expliqué Carlo Sommaruga (PS/GE). Sans succès. La proposition a été rejetée par 29 contre 11.

Dépêche ATS

Délibérations au Conseil national, 09.06.2022

Berne doit pouvoir prendre des sanctions de manière autonome

Le Conseil fédéral doit pouvoir prendre ou prolonger des sanctions internationales de manière autonome. Le National a approuvé jeudi, par 136 voix contre 53, une révision de la loi sur les embargos.

Les sanctions du Conseil fédéral, ou plutôt leur absence, ont fait couler beaucoup d'encre. Depuis le début de la guerre en Ukraine, les États occidentaux ont rapidement pris des mesures sévères à l'encontre de la Russie. La Suisse a suivi plus lentement, sans systématiquement s'aligner. Berne a alors été vertement critiquée.

Seule une reprise autorisée

Le problème réside, selon le gouvernement, dans la loi sur les embargos en vigueur depuis 2003. Actuellement, la Suisse ne peut que reprendre des mesures décrétées par l'Organisation des Nations Unies (ONU), l'Organisation pour la sécurité et la coopération en Europe (OSCE) ou encore ses principaux partenaires économiques.

S'il veut aller au-delà, le Conseil fédéral doit s'appuyer sur la Constitution. Une procédure qu'il a empruntée après l'annexion de la Crimée par Moscou. En 2015, il a interdit l'importation des armes à feu, de leurs composants, des munitions et des matières explosives par la Russie et l'Ukraine. Des mesures prolongées en 2019.

De telles ordonnances, limitées à quatre ans, ne peuvent toutefois être prolongées qu'une seule fois. Elles deviennent caduques si un projet établissant une base légale n'est pas présenté six mois après l'entrée en vigueur de leur prorogation.

États, personnes et entités

Le Conseil fédéral s'est donc mis à l'ouvrage. Le projet sur la table date d'avant l'invasion de l'Ukraine en février 2022. Il visait principalement à maintenir les premières interdictions décrétées. Le gouvernement en a profité pour régler le problème des sanctions plus généralement dans la loi sur les embargos.

Avec la réforme, il peut prendre lui-même des mesures de coercition, lorsque la sauvegarde des intérêts du pays l'exige. Contre des États, mais aussi des personnes et des entreprises. Suivant les sénateurs, les députés ont largement accepté de lui donner cette marge de manoeuvre supplémentaire, à condition toutefois que les entreprises suisses ne soient pas désavantagées.

Une exigence contestée par la gauche et les Vert'libéraux. "La précision est superfétatoire, car les intérêts du pays doivent déjà être garantis", a pointé Claudia Friedl (PS/SG). "La formulation pourrait en outre renforcer le préjugé que la Suisse cherche à profiter de la non-mise en oeuvre ou la mise en oeuvre moins stricte des sanctions. Cela nuirait à l'image de la Suisse", a également plaidé le ministre de l'économie Guy Parmelin. Sans succès.

Graves violations des droits humains

Le National a même été plus loin que les sénateurs. Les personnes ou les entités, impliquées dans des violations du droit international humanitaire ou des droits humains ou dans toute autre forme d'atrocités, pourront également être sanctionnées. La décision est tombée par 107 voix contre 82, au grand dam de l'UDC et du PLR.

"Une telle mesure constituerait un changement radical de la politique suisse en matière de sanctions", a aussi tenté d'opposer Guy Parmelin. "Les sanctions unilatérales n'ont qu'une portée limitée. Elles sont plus efficaces si elles sont largement partagées." Son soutien n'a pas fait pencher la balance.

Le Conseil fédéral devra toujours décider des sanctions, a rappelé Elisabeth Schneider-Schneiter (C/BL). "Nous sommes convaincus qu'il utilisera cet instrument de manière responsable."

Neutralité en question

Craignant pour la neutralité helvétique, le parti national-conservateur avait plus tôt tenté en vain de rejeter en bloc la révision, puis d'en systématiquement réduire sa portée. "Les sanctions sont des armes de guerre", a critiqué Yves Nidegger (UDC/GE). "Elles font de la Suisse une partie au conflit", a complété Roger Köppel (UDC/ZH).

"La neutralité signifie que toutes les parties au conflit, et non pas la seule Ukraine, considèrent la Suisse neutre. Or la Russie a inscrit la Suisse sur la liste de pays hostiles", a continué le Zurichois. Et de s'inquiéter d'une escalade : après les sanctions, des munitions et des armes pourraient être livrées. Puis des experts se rendre sur place pour former les soldats ukrainiens.

"La révision proposée respecte la neutralité de la Suisse et renforce sa cohérence politique en matière de sanctions", leur a opposé Laurent Wehrli (PLR/VD) pour la commission. "Le Conseil fédéral n'édicterait jamais des sanctions qui iraient à l'encontre de la neutralité de la Suisse", a complété Guy Parmelin.

Plusieurs orateurs de gauche comme de droite ont également souligné l'importance de pouvoir prendre des sanctions autonomes pour la souveraineté du pays. "Elles permettent d'augmenter notre capacité d'agir", a précisé Elisabeth Schneider-Schneiter. L'UDC a échoué sur toute la ligne.

Dépêche ATS

Délibérations au Conseil des États, 19.09.2022

Le Conseil des États ne veut pas de sanctions autonomes suisses

La Suisse ne doit pas prendre de sanctions autonomes contre des personnes ou des entités impliquées dans des violations graves du droit humanitaire. Le Conseil des États a largement refusé lundi de franchir ce pas, voulu par le National, dans une révision de la loi sur les embargos.

Actuellement, la Suisse ne peut que reprendre des mesures décrétées par l'ONU, l'Organisation pour la sécurité et la coopération en Europe (OSCE) ou encore ses principaux partenaires économiques comme l'UE. S'il veut aller au-delà, le Conseil fédéral doit s'appuyer sur la Constitution.

Une procédure qu'il a empruntée après l'annexion de la Crimée par Moscou, en interdisant l'importation d'armes et de munitions par la Russie et l'Ukraine. Mais de telles ordonnances sont limitées dans le temps.

Le gouvernement s'est donc mis à l'ouvrage. Le projet sur la table date d'avant l'invasion de l'Ukraine en février 2022. Avec la réforme, il peut prendre lui-même des mesures de coercition, lorsque la sauvegarde des intérêts du pays l'exige. Contre des États, mais aussi des personnes et des entreprises.

National plus dur

Le Parlement a jusqu'ici largement accepté de lui donner cette marge de manoeuvre supplémentaire, à condition toutefois que les entreprises suisses ne soient pas désavantagées.

Mais le National a été plus loin en juin. Il réclame la possibilité pour la Suisse d'édicter des sanctions autonomes contre les personnes ou les entités impliquées dans des violations du droit international humanitaire ou des droits humains ou dans toute autre forme d'atrocités.

Changement de paradigme

La modification du Conseil national entraînerait un changement radical de paradigme dans la politique de sanctions menée jusqu'ici par la Suisse, a rappelé Damian Müller (PLR/LU) au nom de la commission. L'introduction de cette disposition aurait de lourdes répercussions sur la neutralité du pays et soulèverait nombre de difficultés du point de vue de l'État de droit.

Les sanctions unilatérales n'ont qu'une portée limitée. Elles sont plus efficaces si elles sont largement partagées, a appuyé le conseiller fédéral Guy Parmelin. "Nous serions de loin le plus petit État à posséder une telle législation".

"Oui, c'est un changement de paradigme. Mais on atteindra ainsi une plus grande cohérence entre le respect du droit international et notre neutralité", a opposé Carlo Sommaruga (PS/GE). La Suisse a déjà fait ce pas en adhérant à l'ONU et à son régime de sanctions en 2002, sans que cela ne remette en cause sa neutralité. Il faut s'adapter au contexte international et se mettre au même niveau que les États défendant les mêmes valeurs que la Suisse. La proposition de gauche a été balayée par 29 voix contre 12.

Dépêche ATS

Délibérations au Conseil national, 29.09.2022

La Suisse pourra prendre des sanctions de manière autonome

Le Conseil fédéral pourra prendre ou prolonger des sanctions internationales de manière autonome. Les Chambres se sont mises d'accord sur une révision de la loi sur les embargos.

En vertu de cette loi en vigueur depuis 2003, la Suisse ne peut que reprendre des mesures décrétées par l'ONU, l'Organisation pour la sécurité et la coopération en Europe (OSCE) ou encore ses principaux partenaires économiques comme l'UE. S'il veut aller au-delà, le Conseil fédéral doit s'appuyer sur la Constitution.

Une procédure qu'il a suivie après l'annexion de la Crimée par Moscou, en interdisant en 2015 l'importation des armes à feu, de leurs composants, des munitions et des matières explosives par la Russie et l'Ukraine. Des mesures prolongées en 2019.

De telles ordonnances, limitées à quatre ans, ne peuvent toutefois être prolongées qu'une seule fois. Elles deviennent caduques si un projet établissant une base légale n'est pas présenté six mois après l'entrée en vigueur de leur prorogation.

Le gouvernement s'est donc mis à l'ouvrage. Le projet sur la table date d'avant l'invasion de l'Ukraine en février 2022. Avec la réforme, le Conseil fédéral peut prendre lui-même des mesures de coercition, lorsque la sauvegarde des intérêts du pays l'exige. Contre des États, mais aussi des personnes et des entreprises.

Le Parlement a largement accepté de lui donner cette marge de manoeuvre supplémentaire, à condition toutefois que les entreprises suisses ne soient pas désavantagées.

Violations des droits humains

Le point de friction entre les Chambres concernait cependant les sanctions autonomes contre les personnes ou les entités impliquées dans des violations du droit international humanitaire ou des droits humains ou dans toute autre forme d'atrocités. Ne voulant pas aller aussi loin, les sénateurs ont rejeté cet ajout des députés.

Le National s'est finalement rallié jeudi à sa chambre soeur, par 103 voix contre 82. Une telle mesure constituerait un changement radical de la politique suisse en matière de sanctions, a indiqué le ministre de l'économie Guy Parmelin. "Il s'agirait d'une politique purement symbolique tout en étant exposé à des contre-mesures auxquelles il faudrait faire face sans le soutien de partenaires."

La Suisse sauvegarde ses intérêts en ne faisant pas cavalier seul, a abondé Petra Gössi (PLR/SZ). Il ne faut pas initier des sanctions que d'autres n'ont pas prises, a ajouté Yves Nidegger (UDC/GE). Un tel système demanderait davantage de ressources au sein de la Confédération, a lui pointé Gerhard Pfister (Centre/ZG) pour la commission.

Il faut une base légale et solide pour "être à la hauteur de notre époque", pour pouvoir réagir aux violations des droits humains, a opposé Fabian Molina (PS/ZH), évoquant l'assassinat du journaliste saoudien Jamal Kashoggi. La Suisse doit prendre ses responsabilités, a complété Nicolas Walder (Vert-e-s/GE). Elle doit avoir une marge de manoeuvre vers le haut, a abondé Roland Fischer (PVL/LU). En vain.

Motion en parallèle

Dans la foulée, les députés ont accepté, par 101 voix contre 84, une motion de commission demandant au Conseil fédéral de mettre en place une politique "cohérente, engagée et indépendante" en matière de sanctions. Ce texte doit permettre une discussion en parallèle de la révision de la loi sur les embargos qui vient d'être acceptée, a expliqué M. Walder pour la commission.

M. Parmelin a justement montré son incompréhension alors que la réforme a été adoptée environ une heure auparavant. "Il ne faut pas sortir par la porte et re-rentrer par la fenêtre." Le Conseil des États doit se prononcer sur cette motion.

Dépêche ATS

Délibérations au Conseil national, 30.09.2022

La Suisse ne pourra pas prendre des sanctions de manière autonome

Le Conseil fédéral ne pourra pas prendre ou prolonger des sanctions internationales de manière autonome. Le National a coulé vendredi en votation finale la révision de la loi sur les embargos. La décision est tombée par 118 voix contre 70.

Avec la réforme, le Conseil fédéral pouvait prendre lui-même des mesures de coercition, lorsque la sauvegarde des intérêts du pays l'exige. Contre des États, mais aussi des personnes et des entreprises. Le Parlement avait largement accepté de lui donner cette marge de manoeuvre supplémentaire, à condition toutefois que les entreprises suisses ne soient pas désavantagées.

Les sénateurs ont donné leur feu vert vendredi matin. Mais au National, seuls le Centre et le PLR ont approuvé le projet.

Tout au long des débats, l'UDC a tenté de rejeter la révision, puis d'en systématiquement réduire sa portée. Craignant pour la neutralité helvétique, le parti estimait que les sanctions étaient "une arme de guerre" et faisaient de la Suisse une partie au conflit.

De l'autre côté de l'échiquier politique, la gauche voulait aller plus loin. Elle proposait que Berne puisse prendre des sanctions autonomes contre les personnes ou les entités impliquées dans des violations du droit international humanitaire ou des droits humains ou dans toute autre forme d'atrocités.

Le PS et les Vert-e-s, soutenus par le PVL, trouvaient que la Suisse devait "prendre ses responsabilités" et bénéficier d'une base légale pour "être à la hauteur de notre époque", pour pouvoir réagir aux violations des droits humains. Ils avaient notamment évoqué l'assassinat du journaliste saoudien Jamal Kashoggi.

Sanctions de l'ONU, de l'OSCE ou de l'UE

Avec le rejet de cette révision, l'actuelle loi sur les embargos, en vigueur depuis 2003, continuera de prévaloir. La Suisse ne peut que reprendre des mesures décrétées par l'ONU, l'Organisation pour la sécurité et la coopération en Europe (OSCE) ou encore ses principaux partenaires économiques comme l'UE. Si elle veut aller au-delà, le Conseil fédéral doit s'appuyer sur la Constitution.

Une procédure qu'il a suivie après l'annexion de la Crimée par Moscou, en interdisant en 2015 l'importation des armes à feu, de leurs composants, des munitions et des matières explosives par la Russie et l'Ukraine. Des mesures prolongées en 2019.

De telles ordonnances, limitées à quatre ans, ne peuvent toutefois être prolongées qu'une seule fois. Elles deviennent caduques si un projet établissant une base légale n'est pas présenté six mois après l'entrée en vigueur de leur prorogation. C'est pourquoi le gouvernement s'était mis à l'ouvrage. Le projet refusé datait d'avant l'invasion de l'Ukraine en février 2022.

Le sujet va cependant revenir sur la table. Le National a accepté jeudi une motion de commission demandant au Conseil fédéral de mettre en place une politique "cohérente, engagée et indépendante" en matière de sanctions. Le Conseil des États doit encore se prononcer sur ce texte.