Den völkerrechtlichen Schutz ziviler Kernanlagen in bewaffneten Konflikten stärken. Sollte die Schweiz nicht ihre Rolle wahrnehmen?

Wortlaut

Der russische Angriff auf die Ukraine ist der erste militärische Konflikt, der sich auf dem Boden eines Landes abspielt, das über zahlreiche Kernanlagen verfügt. Dieser Angriffskrieg hat auf dramatische Weise vor Augen geführt, wie gefährdet Kernanlagen in bewaffneten Konflikten sind. Davon zeugen die Vorkommnisse rund um die Besetzung der Kernanlage in Tschernobyl und die wiederholte Bombardierung des Kraftwerks in Saporischschja sowie die Schäden an den Nebenanlagen, die sich wegen der Abkoppelung des Kraftwerks von der Stromversorgung ergaben. Die internationale Gemeinschaft ist hochgradig/überaus besorgt, da sich ein Unfall - mit katastrophalen Folgen, die mit denen von Fukushima 2011 oder Tschernobyl 1986 vergleichbar sind - nicht ganz ausschliessen lässt.

Abgesehen davon, dass es militärisch unverantwortlich ist, Kernanlagen anzugreifen und sowohl die europäische als auch die russische Zivilbevölkerung einem sehr hohen Risiko auszusetzen, wird deutlich, dass der völkerrechtliche Rahmen zum Schutz ziviler Kernanlagen in bewaffneten Konflikten, insbesondere das Genfer Abkommen und seine Zusatzprotokolle, lückenhaft ist. Tatsächlich decken die Protokolle nicht alle Arten von Anlagen ab, und auch der Schutz des Personals oder die Lieferketten für Ersatzteile sind nicht Gegenstand der Protokolle.

Einige Lücken traten bereits im Kommentar von 1987 zu den Genfer Abkommen zutage. Josep Borrell, Vizepräsident der Europäischen Kommission, hat diese Mängel öffentlich angesprochen und dazu aufgerufen, sich für die Stärkung des Rechtsrahmens einzusetzen. Anlässlich eines Treffens zwischen dem Vorsteher des EDA und dem Direktor der IAEA Rafael Grossi am 26. Mai 2022, zu welchem auch der Verfasser dieser Interpellation eingeladen war, hat Rafael Grossi die Schwächen des völkerrechtlichen Rahmens eingeräumt; er hat zudem erwähnt, dass die IAEA ihre Fachleute zur Verfügung stelle, falls sich die Schweiz für eine Stärkung des Rechtsrahmens einsetze.

Obwohl der Rechtsrahmen nicht ausreichend ist, hat die Schwere der Vorkommnisse in Saporischschja den IAEA-Direktor dazu bewogen, sich kraft seines Amtes zu engagieren. Er hat die Kriegsparteien dazu aufgerufen, rund um zivile Kernanlagen eine entmilitarisierte Zone zu schaffen. Aber die Ablehnung dieser unabdingbaren Forderung durch Russland hat dazu beigetragen, dass 10. Nuclear Non-Proliferation Treaty Review Conference gescheitert ist. Rafael Grossi hat sich zudem zugunsten des Konzepts der "Sieben Säulen der nuklearen Sicherheit und Sicherung" stark gemacht, das auch von der Schweiz unterstützt wird. Wie alle anderen Resolutionen der IAEA bleibt auch dieses Konzept eine Synthese von unverbindlichen Empfehlungen.

Die Frage nach der Verstärkung des rechtlichen Schutzes ziviler Kernanlagen in bewaffneten Konflikten bleibt deshalb von grosser Aktualität, und es ist nötig, dass wir uns damit beschäftigen.

Ich stelle dem Bundesrat die folgenden Fragen:

1. Teilt der Bundesrat die Auffassung verschiedener Fachleute und des Vizepräsidenten der Europäischen Kommission, was die im Kommentar von 1987 zu den Genfer Abkommen zum Ausdruck kommende Lückenhaftigkeit des verbindlichen völkerrechtlichen Rahmens zum Schutz ziviler Kernanlagen betrifft?

2. Hält es der Bundesrat angesichts dieser Lücken nicht für angebracht, den Schutz jeglicher Komponenten einer zivilen Kernanlage zu gewährleisten, die nicht von den Protokollen der Genfer Abkommen erfasst werden?

3. Hält es der Bundesrat angesichts dessen nicht für angezeigt, die Initiative zu ergreifen, indem er bei gleichgesinnten Staaten Sondierungen trifft und einen politischen Prozess mit dem Ziel startet, das Völkerrecht zu stärken - insbesondere durch die Schliessung der bestehenden Lücken und einen verbesserten rechtlichen Schutz ziviler Kernanlagen in bewaffneten Konflikten?

Stellungnahme des Bundesrates

Das EDA hat die Notwendigkeit und Machbarkeit einer möglichen Stärkung des völkerrechtlichen Schutzes von Nuklearanlagen im Kontext bewaffneter Konflikte geprüft. Eine Stärkung des völkerrechtlichen Rahmens wäre in gewissen Bereichen der nuklearen Sicherheit und Sicherung denkbar, aber die Hürden für Änderungen der entsprechenden Konventionen wären sehr hoch und langwierig. Deshalb ist der Bundesrat in der aktuellen Situation der Ansicht, dass vorrangig die Einhaltung des bereits bestehenden Rechtsrahmens durch alle Konfliktparteien, insbesondere des humanitären Völkerrechts, sichergestellt werden muss. Der Bundesrat wird die diesbezüglichen Entwicklungen weiterverfolgen und hält an seinem Engagement für eine kontinuierliche Stärkung des normativen Rahmens der nuklearen Sicherheit und Sicherung fest.

Der Schutz von Nuklearanlagen ist einerseits durch Konventionen im Bereich der nuklearen Sicherheit und Sicherung (insbesondere im IAEA-Kontext) und andererseits durch das humanitäre Völkerrecht reglementiert. Das humanitäre Völkerrecht schützt alle zivilen Objekte, wozu auch zivile Nuklearanlagen gehören. Solche dürfen weder angegriffen noch zum Gegenstand von Repressalien gemacht werden. Selbst wenn Konfliktparteien ein Kernkraftwerk als ein militärisches Ziel betrachten sollten, sieht das humanitäre Völkerrecht einen besonderen Schutz vor (Art. 56 1. Zusatzprotokoll zu den Genfer Abkommen - ZP I, SR 0.518.521). Darüber hinaus schützen die einschlägigen Bestimmungen des Besatzungsrechts den sicheren Betrieb von Kernkraftwerken und das zivile Personal, das nicht die russische Staatsangehörigkeit besitzt.

Als konkreten Beitrag zur Umsetzung des humanitären Völkerrechts und zur Stärkung des Schutzes von Kernkraftwerken unterstützt die Schweiz etwa die Schaffung einer nuklearen Sicherheits- und Sicherungs-Schutzzone um das Kernkraftwerk Saporischschja. Zudem setzt sie sich im multilateralen Rahmen prioritär für die Beachtung der "Sieben Pfeiler" der nuklearen Sicherheit und Sicherung ein. Bundespräsident Cassis hat zusammen mit IAEA-Generaldirektor Grossi im August 2022 an der Überprüfungskonferenz des Vertrags über die Nichtverbreitung von Kernwaffen (NPT) in New York an einer Veranstaltung zum Thema teilgenommen. Die "Sieben Pfeiler" beinhalten die unerlässlichen Massnahmen zur Gewährleistung der nuklearen Sicherheit und Sicherung, mit deren Einhaltung nukleare Vorfälle in Kernkraftwerken auch während bewaffneten Konflikten verhindert werden sollen. Unabhängig von den laufenden Massnahmen begleitet das EDA die multilateralen Diskussionen aktiv und ist bereit, mit gleichgesinnten Staaten die Machbarkeit einer Stärkung des normativen Rahmens zu prüfen, wenn sich realistische Opportunitäten dafür ergeben.

Antwort des Bundesrates.