Wortlaut

Seit dem 1. Januar 2020 unterstehen unabhängige Vermögensverwalter und Trustees gemäss Finanzinstitutsgesetz (FINIG) für die Ausübung ihrer Tätigkeit einer Bewilligungspflicht. Für die Erfüllung der Bewilligungsvoraussetzungen sieht Artikel 74 FINIG eine Übergangsfrist von drei Jahren vor. Dazu müssen sich die Vermögensverwalter und Trustees insbesondere einer Aufsichtsorganisation anschliessen und der Eidgenössischen Finanzmarktaufsicht (FINMA) bis zum 31. Dezember 2022 ein Bewilligungsgesuch einreichen. Einige konkrete Aspekte im Zusammenhang mit diesem Bewilligungsgesuch werfen aber Fragen auf in Bezug darauf, auf welche rechtlichen Kriterien sie sich stützen.

Begründung

Im Rahmen des Bewilligungsverfahrens sehen sich viele Vermögensverwalter mit exzessiven Anforderungen der FINMA konfrontiert, die sich weder im Gesetz noch in der Verordnung (Finanzinstitutsverordnung, FINIV) noch in den Erläuterungen und Richtlinien der FINMA finden. Oft wird dabei auf eine "Wegleitung der FINMA" verwiesen, die nicht publiziert ist. Diesbezüglich hob der Bundesrat 2014 in seinem Bericht zur Erfüllung der Postulate 12.4095, 12.4121, 12.4122 und 13.3282 Folgendes hervor (S. 37): "Wegleitungen sind keine verbindlichen Rechtssätze, haben keinen normativen Charakter und begründen keine Praxis der FINMA."

Bei grenzüberschreitenden Tätigkeiten verlangt die FINMA beispielsweise, dass die Vermögensverwalter die Länder auflisten, in denen sie tätig sind, wohingegen Artikel 12 FINIV nur verlangt, dass sie ihren Geschäftsbereich "geografisch genau umschreiben". Ausserdem interpretiert die FINMA in einem sehr umfassenden Sinn, wann die Tätigkeit eines Unternehmens als "risikoreich" gilt. So wird die gesamte Tätigkeit als risikoreich betrachtet, selbst wenn das Unternehmen nur ein einziges Konto bei einer Schweizer Bank im Ausland führt; das hat beträchtliche organisatorische und finanzielle Auswirkungen.

Vor diesem Hintergrund bitte ich den Bundesrat, die folgenden Fragen zu beantworten:

1. Auf welche Rechtsgrundlagen stützt sich die FINMA, wenn sie Elemente verlangt, die über den vom Gesetzgeber vorgegebenen rechtlichen Rahmen hinausgehen?

2. Welches sind die Kriterien und die Rechtsgrundlagen, auf die sich die "Wegleitung der FINMA" bezüglich der Bewilligung für Vermögensverwalter stützt?

3. Ist der Bundesrat nach wie vor der Ansicht, dass die Wegleitungen der FINMA keine verbindlichen Rechtssätze sind, keinen normativen Charakter haben und keine Praxis der FINMA begründen?

4. Das FINMAG sieht ausdrücklich vor, dass die FINMA berücksichtigen muss, "wie sich die Regulierung auf den Wettbewerb, die Innovationsfähigkeit und die internationale Wettbewerbsfähigkeit des Finanzplatzes Schweiz auswirkt" (Art. 7 Abs. 2 Bst. b), und dass sie "für einen transparenten Regulierungsprozess und eine angemessene Beteiligung der Betroffenen" sorgen muss (Art. 7 Abs. 4). Ist der Bundesrat der Ansicht, dass die Art, wie die FINMA das FINIG auf die Vermögensverwalter anwendet, den vom Finanzmarktaufsichtsgesetz (FINMAG) abgesteckten rechtlichen Rahmen einhält?

Stellungnahme des Bundesrates

1.-3. Vermögensverwalter und Trustees benötigen gemäss Finanzinstitutsgesetz (FINIG) eine Bewilligung der Eidgenössischen Finanzmarktaufsicht FINMA. Die Bewilligungsvoraussetzungen sind im Gesetz sowie der Ausführungsverordnung des Bundesrates (Finanzinstitutsverordnung, FINIV) festgehalten und betreffen persönliche, finanzielle und organisatorische Anforderungen. Insbesondere müssen Vermögensverwalter und Trustees den Nachweis erbringen, ihren Sitz in der Schweiz zu haben, angemessen organisiert zu sein sowie über ausreichende finanzielle Garantien zu verfügen.

Für das Bewilligungsverfahren der FINMA steht den Vermögensverwaltern und Trustees auf der Erhebungs- und Gesuchsplattform (EHP) der FINMA ein Gesuchsformular zur Verfügung. Davon findet sich auf der Internet-Seite zudem öffentlich zugänglich eine ausgeklappte Vorlage zur Übersicht. Wenn im Gesuchsformular die Domizilländer der Kundschaft auszufüllen sind, entspricht dies Artikel 12 FINIV, der vorschreibt, dass der geographische Geschäftsbereich genau umschrieben werden müsse. Das Gesuchsformular geht entsprechend nicht über den einschlägigen Rechtsrahmen hinaus.

Im Bereich der Bewilligung von Vermögensverwaltern und Trustees gibt es keine Wegleitung der FINMA. Auch das Gesuchsformular auf der EHP sowie die Vorlage auf der Internet-Seite stellen für sich genommen keine "Wegleitungen" dar. Ebenso wenig sind darin verbindliche Rechtssätze enthalten. Im Übrigen sind Wegleitungen - wie im in der Interpellationsbegründung zitierten Bericht des Bundesrates vom 18. Dezember 2014 festgehalten - keine verbindlichen Rechtssätze, haben keinen normativen Charakter und begründen keine Praxis der FINMA.

4. Bei der Anwendung des FINIG durch die FINMA im Rahmen eines Bewilligungsverfahrens handelt es sich um Gesetzesanwendung im Einzelfall und nicht um Regulierung (wozu sich in Art. 7 des Finanzmarktaufsichtsgesetzes sog. Regulierungsgrundsätze finden). Soweit die FINMA, gestützt auf die Angaben im Gesuchsformular, Geschäftsmodelle oder -tätigkeiten als risikobehaftet einstuft und deswegen Anpassungen in der organisatorischen oder finanziellen Ausstattung verlangt, kann die entsprechende Auflage bzw. Verfügung angefochten werden, wenn ein Vermögensverwalter der Auffassung sein sollte, die verlangten Anpassungen seien rechtswidrig oder unverhältnismässig.

Antwort des Bundesrates.