Wortlaut

Das Luftfahrtgesetz ermöglicht es, Lärm- und Emissionszuschläge zu erheben (Art. 39). Artikel 47 der Verordnung über die Flughafengebühren präzisiert den Lenkungscharakter dieser Zuschläge.

Jeder Flughafen hat seine eigenen Instrumente entwickelt und seine eigenen Tarife festgelegt (Zuschläge für verspätete Starts, Ermässigungen auf den Lande- und Passagiergebühren für Flugzeuge der Lärmklassen 4 und 5 usw.). Das behindert einen Gesamtüberblick und macht es schwierig zu beurteilen, ob der vom Gesetzgeber gewünschte Lenkungseffekt erreicht wird.

Angesichts dieser Situation bitte ich den Bundesrat um die Beantwortung folgender Fragen:

- Hat das UVEK einen Überblick über die verschiedenen Lärm- und Emissionszuschläge, die von den Flughäfen erhoben werden?

- Wie evaluiert der Bundesrat ihre Lenkungswirkung?

- Gesundheits- und umweltrelevante Gebühren werden zwischen den Direktionen der Flughäfen und den Flughafenbenutzern ausgehandelt. Warum sind die Behörden nicht beteiligt, wie dies bei der leistungsabhängigen Schwerverkehrsabgabe (LSVA) der Fall ist?

- Wie kann der Bund sicherstellen, dass die öffentlichen Interessen berücksichtigt werden?

- Liegt eine Evaluation dazu vor, welchen Einfluss die Lenkungsabgaben auf die Flottenerneuerung haben?

- Gemäss Gesetz dürfen die Gebühren insgesamt die ausgewiesenen Kosten nicht übersteigen. Müssten diese Kosten nicht zumindest teilweise auch die externen Kosten einschliessen, die durch den Luftverkehr verursacht werden, analog zur LSVA?

- Wie kann es sein, dass die Lenkungsabgaben zeitweise nicht erhoben werden, wie in Genf, während gleichzeitig die externen Kosten steigen?

- Wie lässt es sich erklären, dass die emissionsabhängigen Landegebühren sich in ihrer Höhe von Flughafen zu Flughafen unterscheiden und sie beispielsweise in Bern doppelt so hoch sind wie in Genf? Beeinträchtigen die Emissionen die jeweilige Bevölkerung unterschiedlich stark?

- Das Gesetz spricht von Schadstoffemissionen allgemein, die Verordnung nennt explizit nur die Emissionen von Stickoxid und von Kohlenwasserstoff. Wissenschaftliche Studien hingegen führen andere gasförmige Emissionen auf, die insbesondere für das Klima schädlich sind (CO2, SO2, Russ usw.). Ist der Bundesrat dazu berechtigt, die Liste zu erweitern? Falls ja, gedenkt er dies zu tun?

- Gedenkt der Bundesrat angesichts der Klimasituation, einen neuen Vorschlag für obligatorische Abgaben auf klimawirksamen Emissionen zu machen?

Begründung

Gemäss dem Bundesamt für Raumentwicklung verursacht der Luftverkehr hohe externe Kosten. Der Fluglärm verursachte 2019 Kosten in Höhe von 138 Millionen Franken. Davon wurden nur gerade 21 Millionen Franken durch Landegebühren internalisiert, die restlichen Kosten wurden von der Allgemeinheit getragen. Was die Luftverschmutzung betrifft, so wurden von den Gesundheitskosten in Höhe von 45 Millionen nur 5 Millionen durch Landegebühren internalisiert. Die externen Klimakosten ihrerseits betragen mehr als eine Milliarde Franken.

Der Flughafen Genf hat das dritte Jahr in Folge darauf verzichtet, einen Lärmzuschlag zu erheben, obschon der Flugverkehr wieder das Vor-Covid-Niveau erreicht hat. Dies unter dem Vorwand, der Fonds für die Finanzierung von Lärmschutzmassnahmen sei genügend ausgestattet. Dieser Entscheid fiel ohne Beizug der beratenden Kommission, die sich insbesondere mit den Lärmemissionen befasst, und ohne dass der Zweck des Fonds neu diskutiert worden wäre.

Stellungnahme des Bundesrates

Die gesamten externen Kosten des Luftverkehrs in der Schweiz betragen gemäss Bericht des ARE (1) aus dem Jahr 2019 ca. 1,5 Mrd. CHF. Davon sind 1,157 Mrd. CHF Klima- und 117 Mio. CHF Lärmkosten. Die Flughafengebühren dienen der Deckung der Aufwendungen der Flughafenhalterin. Dazu zählen auch durch den Fluglärm verursachte Kosten wie Schallschutzmassnahmen oder die Deckung der Kosten aus der formellen Enteignung nachbarrechtlicher Abwehransprüche. Hingegen kommen die Flughäfen nicht für die durch den internationalen Flugverkehr verursachten Klimakosten auf. Deshalb können die Flughäfen dafür auch keine Gebühren erheben.

Zur Deckung der Klimakosten tragen hingegen marktbasierte Instrumente wie das Carbon Offsetting and Reduction Scheme CORSIA der internationalen Zivilluftfahrt-organisation ICAO oder das Emissionshandelssystem EHS bei. Damit diese Instrumente in Zukunft noch besser greifen, plant die EU eine wesentliche Verschärfung ihres EHS. Dies wird auch in der Schweiz Wirkung zeigen, weil das Schweizer EHS mit dem europäischen EHS verlinkt ist. Darüber hinaus unterliegen Treibstoffe für den Luftverkehr innerhalb der Schweiz der Mineralölsteuergesetzgebung und den Kompensationsmassnahmen des CO2-Gesetzes.

Die Flughafengebühren (inklusive allfällige Lärm- und Emissionsgebühren) der Schweizer Flughäfen sind im Luftfahrthandbuch der Schweiz publiziert. Als Gebühren dürfen sie - im Gegensatz zur Schwerverkehrsabgabe - ausschliesslich der Deckung des Aufwandes dienen, welcher dem Flughafen entsteht. Gemäss heutiger luftrechtlicher Regelung legt der Flughafenhalter die Gebühren im Einvernehmen mit den Flughafennutzern fest. Das BAZL nimmt als Aufsichtsbehörde an den Verhandlungen über die Flughafengebühren teil; es wacht auch darüber, dass die Gebühren emissionsabhängig gestaltet werden. Bei der Festlegung der emissionsabhängigen Gebühren ist auch die relevante Rechtsprechung zu berücksichtigen. Können sich die Flughäfen und die Fluggesellschaften nicht einigen, muss das BAZL entscheiden.

Welchen Einfluss die emissionsabhängigen Gebühren auf Beschaffungsentscheide haben, ist nicht einfach zu evaluieren. Im Jahr 2018 ist eine Studie (2) der Universität St. Gallen zu Lärmgebühren am Flughafen Zürich zum Schluss gekommen, dass vor allem betriebswirtschaftliche Faktoren beim Entscheid für Flottenerneuerungen eine Rolle spielen. Gebührenvorschriften, welche auf die Schadstoffemissionen abstellen, sollen die Nachfrage nach schadstoffarmen Triebwerken steigern und die Hersteller zu entsprechenden Entwicklungen veranlassen. Aus diesem Grund müssen Emissionsgebühren international abgestimmt werden. Die Schweiz engagiert sich daher stark für neue und verschärfte Umweltnormen (Lärm und Emissionen) auf globaler Ebene.

Trotz der temporären Suspendierung der Lärmgebühren erfüllt der Flughafen Genf die gesetzlichen Anforderungen, u.a. durch entsprechende Zuschläge für Starts nach 22.00 Uhr oder Rabatte bei den Landegebühren für vergleichsweise leise Flugzeuge.

Derzeit plant der Bundesrat keine neue Umweltabgabe im Luftverkehr, sondern setzt vor allem auf die Weiterführung der bestehenden klimapolitischen Instrumente (EHS, Kompensationspflicht und CORSIA) sowie den Einsatz von nachhaltigen Flugtreibstoffen(Sustainable Aviation Fuels, SAF), um das Netto-Null-Treibhausgas-Ziel bis 2050 im Luftverkehr zu erreichen. Der Entwurf zur CO2-Gesetzesrevision sieht eine Beimischpflicht für SAF vor. Ein aktueller Bericht (3) des BAZL zeigt Strategien zur Entwicklung und zum Einsatz von SAF auf.

1) Externe Kosten und Nutzen des Verkehrs in der Schweiz, Strassen-, Schienen-, Luft- und Schiffsverkehr 2019, ARE, 2019.

2) Lärmgebühren am Flughafen Zürich. Gutachten im Auftrag des Bundesamtes für Zivilluftfahrt (BAZL), Universität St. Gallen, 2018.

3) Bericht des BAZL betreffend die Förderung der Entwicklung und des Einsatzes von nachhaltigen Flugtreibstoffen

Antwort des Bundesrates.