Intervention der Finma bei den Krankenzusatzversichern ist kartellrechtlich fragwürdig und zum Nachteil von Spitälern und Patienten

Wortlaut

Die Eidgenössische Finanzmarktaufsicht (Finma) fordert die Krankenzusatzversicherer auf, in kartellrechtswidriger Weise den Wettbewerb im Zusatzversicherungsbereich zum Schaden von Spitälern und Patienten zu beseitigen. Diese Kompetenzüberschreitung wirft folgende Fragen auf:

1. In seiner Stellungnahme vom 24. Februar 2021 zur Interpellation 20.4714, welche unreflektiert und unbelegt von einem Debakel bei den Abrechnungen spricht, stellt der Bundesrat fest, dass die Krankenzusatzversicherer gegenüber der FINMA bis Ende Juli 2021 den Nachweis erbringen müssen, dass die von der FINMA in ihrer Medienmitteilung vom 17. Dezember 2020 festgehaltenen Grundsätze eingehalten werden und wirksame Kontrollen bestehen, damit angeblich überhöhte oder unzulässige Abrechnungen verhindert werden. Teilt der Bundesrat die Meinung, dass unter Berücksichtigung des vom Gesetzgeber und dem Bundesgericht vorgegebenen rechtlichen Rahmens unzulässige überhöhte Abrechnungen im Zusatzversicherungsbereich erfolgen und wenn ja, inwiefern?

2. Auf welche gesetzliche Grundlage stützt sich die FINMA, wenn sie Vorgaben zur Verrechnung im Zusatzversicherungsbereich macht und die Krankenversicherer dazu verpflichtet, diese einzuhalten?

3. Es ist offensichtlich, dass die FINMA keinerlei gesetzliche Grundlage für die genannten Regulierungsversuche im Zusatzversicherungsbereich besitzt und die Zusatzversicherer zu einem kartellrechtswidrigen kollektiven Vorgehen gegenüber den Leistungserbringern verpflichtet. Die Spitäler und auch die Patienten werden durch diese unzulässigen Massnahmen der FINMA und der Krankenversicherer erheblich geschädigt. Wann gedenkt der Bundesrat zu intervenieren und beispielsweise dem WBF anzuregen, gemäss Artikel 27 Absatz 1 KG das Sekretariat der Weko mit der Eröffnung einer Untersuchung zu beauftragen?

4. Es ist nicht das erste Mal, dass die FINMA ihre Kompetenzen überschreitet und damit erheblichen Schaden anrichtet. Wie sollen solche Kompetenzüberschreitungen der FINMA künftig besser kontrolliert bzw. verhindert werden?

Begründung

Die FINMA versucht zurzeit, den Wettbewerb und die Tariffreiheit im Zusatzversicherungsbereich einzuschränken und rechtswidrig ein auf Mehrleistungen basierendes Tarifmodell im Krankenzusatzversicherungsbereich einzuführen. So hat die FINMA die Versicherer Ende 2020 aufgefordert, bei den Preisverhandlungen mit den Spitälern bestimmte Vorgaben zur Realisierung eines solchen Tarifmodells im Zusatzversicherungsbereich zu beachten. Dabei handelte es sich gemäss Wortlaut der Stellungnahme des Bundesrats zur Interpellation 20.4714 nicht etwa um blosse Empfehlungen, sondern um Verpflichtungen. Anschliessend hat die FINMA den Schweizerischen Versicherungsverband SVV darin unterstützt, ein Branchen-Framework (*1) zu verfassen, mit welchem sich die Versicherer gemeinsam verpflichten, innert einem bestimmten Zeitraum ihre Verträge gemäss den erwähnten Vorgaben der FINMA zu kündigen bzw. anzupassen.

Die FINMA und Krankenzusatzversicherer kolportieren fortwährend, dass bei der Rechnungsstellung im Zusatzversicherungsbereich Doppelverrechnungen erfolgten. Diese Terminologie sollte in der Öffentlichkeit den Eindruck verleihen, dass in der Zusatzversicherung Leistungen nochmals verrechnet werden, die bereits in der Grundversicherung entschädigt wurden. Im Grunde meinen sie aber damit eine Situation, in welcher eine Dienstleistung in der OKP-Grundversicherung und in der Zusatzversicherung unterschiedlich verrechnet werden. In der Tarifgestaltung im Zusatzversicherungsbereich besteht indes Tariffreiheit zwischen Leistungserbringer und Versicherung. Es wird unterschiedlich verrechnet, aber nicht doppelt bezahlt. Diese Praxis ist auch vom Bundesgericht abgesichert. Mit dieser missbräuchlich verwirrlichen Terminologie versuchen die FINMA und Krankenzusatzversicherer die Umsetzung eines neuen auf Mehrleistungen basierenden Tarifmodells im Zusatzversicherungsbereich zu rechtfertigen, die aber nicht nur unrechtmässig ist, sondern auch den Spitälern und den Patienten erheblich schadet.

Die FINMA besitzt aber keine gesetzliche Grundlage zur Einflussnahme auf die Tarifbildung im Krankenzusatzversicherungsbereich. Dies wäre selbst dann so, wenn im Zusatzversicherungsbereich Intransparenz bei der Verrechnung herrschen würde, was aber auch nicht der Fall ist. Die völlige Tariffreiheit im stationären Zusatzversicherungsbereich wird nicht nur vom Bundesgericht bestätigt. Die fehlende gesetzliche Grundlage zu einer irgendwie gearteten Einmischung von FINMA, BAG und Preisüberwacher (PUE) in die Tarifbildung im Zusatzversicherungsbereich wird auch in Berichten des SIF bzw. des PUE von 2020 bzw. 2021 explizit festgehalten. Auch kann die im Bericht des SIF vom 2. September 2021 angeregte Optimierung der Zusammenarbeit zwischen FINMA, BAG, EFD und dem Preisüberwacher (kann) ebenfalls nur unter Beachtung der jeweiligen gesetzlich festgehaltenen Kompetenzen dieser Behörden erfolgen.

Stellungnahme des Bundesrates

1. Dem Bundesrat ist eine in der Praxis oft ungenügende Transparenz und Abgrenzung von Leistungen der obligatorischen Krankenpflegeversicherung OKP gegenüber den Zusatzversicherungen vor allem aufgrund der Berichte der FINMA und des Preisüberwachers PUE bekannt. Die FINMA stellte bei Vorortkontrollen seit 2020 fest, dass die Versicherer keine ausreichenden Massnahmen getroffen hatten, um sicherzustellen, dass es sich bei den in der Krankenzusatzversicherung abgerechneten Leistungen um tatsächliche Mehrleistungen gegenüber der OKP handelt. Demzufolge erfolgten seitens diverser Leistungserbringer Leistungsabrechnungen über das VVG ohne das Vorliegen echter und ausgewiesener Mehrwerte gegenüber den OKP-Leistungen. Hinsichtlich der Preise kam der PUE im Bericht Akutstationäre Spitaltarife im Zusatzversicherungsbereich 2021 zu folgender Einschätzung: "Angesichts der Kosten, welche die Spitäler für die zusatzversicherten Leistungen ausweisen (durchschnittlich ca. Fr. 1'600 - 1'800 pro Fall), bestehen deshalb starke Indizien, dass die Krankenzusatzversicherungstarife in der Schweiz flächendeckend überhöht sind."

2. Das Versicherungsaufsichtsrecht verpflichtet die Versicherer zu einer einwandfreien Geschäftstätigkeit und die FINMA dazu, die Einhaltung dieser Verpflichtung zu überwachen (Art. 14 Abs. 1 und Art. 46 Abs. 1 Bst. b VAG). Werden den Zusatzversicherten von den medizinischen Leistungserbringern Kosten belastet, die von der OKP bereits getragen wurden (Doppelverrechnungen), oder werden Kosten belastet, die im Vergleich zur OKP keine Mehrleistung darstellen, und schreiten die Krankenversicherer als Vertragspartner der Leistungserbringer dagegen nicht ein, dann verletzen sie ihre Verpflichtung zu einer einwandfreien Geschäftstätigkeit. Die FINMA ist zudem verpflichtet, die Tarife auf Missbrauch zu überprüfen (Art. 4 Abs. 2 Bst. r. i.V.m. Art. 5 Abs. 1 und Art. 38 VAG). Weitere Konkretisierungen zum Missbrauch finden sich in den Artikeln 46 VAG und 117 AVO. Durch nicht dokumentierte, nicht wirtschaftlich begründete Kosten oder durch Doppelzahlungen gegenüber Leistungserbringern werden Versicherte geschädigt, indem sie Prämien für Leistungen ohne Gegenwert zahlen. Hinzu kommen Überlegungen des Tarifschutzes (Art. 44 KVG), wonach Leistungen, die mit den Vergütungen durch die OKP abgegolten sind, nicht zusätzlich über die Zusatzversicherungen abgerechnet werden dürfen, wenn es sich dabei nicht um Mehrleistungen handelt. Gestützt auf diese gesetzlichen Grundlagen forderte die FINMA mittels Schreiben im Dezember 2019, 2020, 2021 und 2022 die Krankenversicherer auf, die von ihr festgestellten Missstände zu beseitigen.

3. Die gesetzlichen Grundlagen sind unter Ziffer 2 dargestellt. Die Branche hat aufgrund der unter Ziffer 2 erwähnten Schreiben unter dem Dach des Schweizerischen Versicherungsverbands SVV ein Branchenframework zur Sicherstellung der Einhaltung der aufsichtsrechtlichen Vorgaben formuliert. Der SVV und die beteiligten Versicherer haben bei der Veröffentlichung des Konzeptes erklärt, dass sie alle wettbewerbsrechtlichen Vorgaben nach bestem Wissen berücksichtigt haben. Die Umsetzung der Massnahmen erfolgt unternehmensindividuell, wobei sich insbesondere der Deckungsinhalt der Zusatzversicherungsprodukte unterscheidet. Dies dürfte sich auf die Verhandlungen der Versicherer mit den Leistungserbringern auswirken. Gemäss Artikel 27 Absatz 1 KG wird eine Untersuchung eröffnet, wenn Anhaltspunkte bestehen für eine unzulässige Wettbewerbsbeschränkung. Das muss aus Sicht des Bundesrates aufgrund der gesetzlich garantierten Unabhängigkeit der WEKO und ihres Sekretariats auch dann gelten, wenn das WBF oder die Wettbewerbskommission das Sekretariat mit einer Untersuchung beauftragen. Das WBF, und damit auch der Bundesrat, übt seine Möglichkeiten, die WEKO mit einer Untersuchung zu beauftragen, deshalb nur zurückhaltend aus. Wie die vorhergehenden Ausführungen aufzeigen, liegen derzeit keine konkreten Anhaltspunkte für eine unzulässige Wettbewerbsbeschränkung vor. Der Bundesrat ist überzeugt, dass die WEKO und ihr Sekretariat ihre Aufsichtstätigkeit mit der notwendigen Sorgfalt und Unabhängigkeit ausüben und ihre Instrumente korrekt anwenden.

4. Der Bundesrat ist der Ansicht, dass die FINMA ihre Aufgaben zum Schutz der Funktionsfähigkeit der Finanzmärkte und der Kundinnen und Kunden im Rahmen der gesetzlichen Grundlagen wahrnimmt und sich die bestehenden Kontrollinstrumente von Parlament und Bundesrat bewährt haben. Weiter können Beaufsichtigte Entscheide der FINMA gerichtlich überprüfen lassen.

Antwort des Bundesrates.