Ausgangslage

Medienmitteilung der Finanzkommission des Nationalrates vom 30.06.2023

An ihrer Sitzung vom 29. Juni 2023 hat die Finanzkommission des Nationalrates (FK-N) ihre Vorlage und ihren erläuternden Bericht zur Umsetzung der parlamentarischen Initiativen 21.503 und 22.483 verabschiedet. Beantragt werden Änderungen der Bestimmungen, welche die Budgetberatung und das parlamentarische Mitberichtsverfahren regeln. Der Bundesrat und die parlamentarischen Sachbereichskommissionen erhalten nun die Gelegenheit zur Stellungnahme. Die Beratung im Nationalrat ist in der Herbstsession 2023 vorgesehen.

Vorlage zur Umsetzung der parlamentarischen Initiativen 21.503 und 22.483

Die Erfahrungen zur Budgetberatung aus der siebenjährigen Praxis seit der Einführung des Neuen Führungsmodells für die Bundesverwaltung (NFB) haben gezeigt, dass unterschiedliche Verfahrensregeln des Parlamentsgesetzes (ParlG, SR 171.10) beim Voranschlag potentiell zu inkohärenten bzw. unbeabsichtigten Beschlüssen der eidgenössischen Räte führen können. Das ist insbesondere der Fall beim Bundesbeschluss Ib über die Planungsgrössen im Voranschlag. Als Umsetzung derPa. Iv. 21.503 beantragt die FK-N, dass der Einigungsantrag zum Bundesbeschluss Ib neu gemäss Artikel 94a ParlG und somit analog zum Einigungsantrag zur Legislaturplanung und zum Finanzplan beraten wird. Die Räte sollen über jede Bestimmung des Einigungsantrags einzeln abstimmen. Bei einer Ablehnung würde nur die betroffene Bestimmung gestrichen und nicht, wie im geltenden Recht, der gesamte Bundesbeschluss Ib hinfällig werden.

Auslöser der Pa. Iv. 22.483 waren diverse Ratsbeschlüsse aus dem Jahr 2022 (u.a. Aufstockung der Armeeausgaben, indirekte Gegenvorschläge zur Gletscher- und zur Prämienentlastungsinitiative), welche den Finanzplan ab dem Jahr 2024 aus dem Gleichgewicht gebracht haben. Im Ergebnis resultiert ein mit der Schuldenbremse nicht zu vereinbarendes strukturelles Defizit, das Bundesrat und Parlament im Budget 2024 und im Finanzplan 2025-2027 zu Bereinigungsmassnahmen im Bundeshaushalt zwingt. Die Räte haben diese Beschlüsse gefasst, ohne dass sich die Finanzkommissionen (FK) dazu im parlamentarischen Mitberichtsverfahren geäussert haben. Im Gegensatz zum Verfahren bei Vorlagen des Bundesrats werden die FK bei Erlassentwürfen von Sachbereichskommissionen nicht zu Mitberichten eingeladen. Ausserdem beschränken sich heute die Antrags- und Rederechte der FK in den Räten auf Vorlagen, mit welchen Verpflichtungskredite oder Zahlungsrahmen beantragt werden. Rund zwei Drittel des Bundeshaushaltes betreffen jedoch Ausgaben, die gesetzlich gebunden sind. Auch die Einnahmen werden auf Gesetzesstufe geregelt.

Vor diesem Hintergrund beantragt die FK-N, dass der parlamentarische Mitberichtsprozess in den FK vereinfacht und vereinheitlicht wird. Die FK sollen künftig in den Räten auch zu Vorlagen des Bundesrats und der Sachbereichskommissionen Stellung nehmen können, welche die Einnahmen des Bundes regeln oder zu bedeutenden gebundenen Ausgaben führen. Wenn Erlassentwürfe mit erheblichen finanziellen Auswirkungen von parlamentarischen Kommissionen ausgearbeitet werden, soll die finanzpolitische Einschätzung der FK zeitgleich wie die Stellungnahme des Bundesrates eingeholt werden. Weiter sollen sich die FK in ihren Mitberichten zuhanden der Sachbereichskommissionen stärker auf die finanzpolitischen Aspekte der Vorlagen fokussieren. Die beantragte Neuregelung des parlamentarischen Mitberichtsverfahrens soll einen wesentlichen Beitrag zur Erfüllung des gesetzlichen Auftrags der FK im Bereich der Haushaltsführung leisten.

Stellungnahme des Bundesrates vom 23. August 2023

(...) Mit der Änderung von Artikel 94a ParlG in Umsetzung der parlamentarische Initiative 21.503 wird das Instrument der Planungsgrössen sowie der Ziele, Messgrössen und Sollwerte zu Leistungsgruppen insofern gestärkt, als die Bundesversammlung gezielt Beschlüsse zum Budget fassen oder dem Bundesrat Aufträge erteilen kann. Dies kann bei strittigen Entscheidungen dabei helfen, dass nicht der ganze Bundesbeschluss Ib und damit ein Teil einer Einigungslösung hinfällig wird. Der Bundesrat begrüsst diese Anpassung.
Die Änderungen der Artikel 50 und 112 ParlG in Umsetzung der Initiative 22.483 betreffen parlamentsinterne Prozesse. Der Bundesrat äussert sich dazu nicht.

Wortlaut

Die Rechtsgrundlagen zum parlamentarischen Mitberichtsverfahren sind so anzupassen, dass die Finanzkommissionen ihren gesetzlichen Auftrag, sich mit allen grundlegenden Fragen der finanziellen Führung des Bundes zu befassen, besser wahrnehmen können. Dabei soll insbesondere sichergestellt werden, dass die Finanzkommissionen auch bei Erlassentwürfen und allenfalls Vorstössen von Sachbereichskommissionen mit erheblichen finanziellen Auswirkungen zeit- und sachgerecht einbezogen werden.

Begründung

In seinem Zusatzbericht zum Voranschlag 2023 mit Finanzplan 2024-2026 vom 19. Oktober 2022 wies der Bundesrat das Parlament auf die besorgniserregende Haushaltsentwicklung hin. Aufgrund zahlreicher, in den vergangenen Monaten beschlossener und nicht gegenfinanzierter Mehrausgaben werden die Vorgaben der Schuldenbremse in den Finanzplanjahren 2024-2026 deutlich verfehlt.

Neben dem Entscheid über die Aufstockung der Armeeausgaben haben die eidgenössischen Räte in den vergangenen Monaten unter anderem indirekte Gegenvorschläge zur Gletscher- und zur Prämienentlastungsinitiative erarbeitet oder bereits verabschiedet, welche zu hohen, nicht finanzierten Mehrausgaben und somit zu strukturellen Defiziten führen. Es ist davon auszugehen, dass der hohe Bereinigungsbedarf in den Finanzplanjahren ein umfassendes Entlastungs- und Sparprogramm verlangen wird.

Die Räte haben die besagten Beschlüsse gefasst, ohne dass sich die Finanzkommissionen dazu im parlamentarischen Mitberichtsverfahren äussern konnten, weil sie bei Erlassentwürfen des Parlaments, im Gegensatz zu solchen des Bundesrates, in der Regel nicht zu Mitberichten eingeladen werden.

Die Finanzkommissionen beraten nicht nur Budget und Staatsrechnung vor. Vielmehr befassen sie sich gemäss Artikel 50 Absatz 1 Parlamentsgesetz mit allen grundlegenden Fragen der Haushaltführung des Bundes. Ein wesentliches Instrument der Haushaltsführung ist die finanzielle Planung und die damit einhergehende Prüfung der Finanzierbarkeit von politischen Vorhaben, insbesondere vor dem Hintergrund der in Artikel 126 der Bundesverfassung verankerten Schuldenbremse.

Im Rahmen der Beratung der erwähnten Vorlagen konnten die FK ihren gesetzlichen Auftrag nicht erfüllen. Erschwerend kommt hinzu, dass ein rollendes Monitoring über hängige Vorstösse und parlamentarische Initiativen mit erheblichen finanziellen Auswirkungen fehlt.

Mit einer Anpassung der einschlägigen Bestimmungen gilt es sicherzustellen, dass die Finanzkommissionen in der Zukunft zu sämtlichen Erlassentwürfen (und allenfalls auch Vorstössen) mit potentiell erheblichen finanziellen Auswirkungen Stellung nehmen können, und zwar unabhängig davon, ob diese vom Bundesrat initiiert oder von parlamentarischen Kommissionen ausgearbeitet werden. Dabei sollen auch die Mitwirkungsrechte der FK im Zusammenhang mit Vorlagen, welche zu gesetzlich gebundenen Ausgaben führen, überprüft werden. Was unter "erheblichen finanziellen Auswirkungen" zu verstehen ist, soll im erläuternden Bericht der Finanzkommission des Nationalrates zur vorliegenden parlamentarischen Initiative formuliert werden.

Verhandlungen

Debatte im Nationalrat, 27.09.2023

Beschluss abweichend vom Entwurf

Debatte im Ständerat, 12.12.2023

Abweichung

Debatte im Nationalrat, 05.03.2024

Zustimmung