Zusammenarbeit der Bundesanwaltschaft mit Nichtregierungsorganisationen, Pilotprozesse und "kreative" Anwendung des Völkerrechts. Gefährdet die BA ihre Unabhängigkeit und die Neutralität der Schweiz?

Wortlaut

1. Wie viele Bundesanwälte sind Mitglied von NGOs oder haben für solche gearbeitet? Wäre es nicht angebracht, solche Interessenbindungen öffentlich auszuweisen?

2. Wie viele Strafverfahren der BA wurden in den letzten 10 Jahren durch NGOs angestossen oder unterstützt? Wie viele davon führten zu einer Verurteilung, wie viele nicht? Was war die durchschnittliche Verfahrensdauer?

3. Wie oft hat sich die BA in den letzten 10 Jahren mit NGOs zu Sitzungen getroffen oder anderweitig ausgetauscht? Wurde dies vollständig protokolliert?

4. Wie stellt die BA sicher, dass ihre Unabhängigkeit trotz solcher Treffen und der Verfolgung gemeinsamer strategischer Ziele gewahrt bleibt?

5. Worin besteht die Rechtsgrundlage für von der BA angestrengte Pilotverfahren unter «kreativer» Anwendung des Völkerrechts, um die Rechtsprechung «voranzutreiben»? Wie stellt die BA sicher, dass das Legalitätsprinzip gewährleistet bleibt?

6. Wie stellt die BA sicher, dass keine aussichtslosen, politisch motivierten Pilotverfahren zum Schaden von Schweizer Unternehmen oder Privatpersonen geführt werden, auch angesichts vorverurteilender Medienkampagnen von NGOs?

7. Wie beurteilt der Bundesrat die Strafverfolgung in der Schweiz für vermeintliche, im Ausland verübte völkerrechtliche Straftaten hinsichtlich Rechtssicherheit und Neutralität?

8. Kann der Bundesrat ausschliessen, dass solche Pilotverfahren und die Zusammenarbeit mit NGOs zu Staatshaftungen führen?

9. Besteht nach Auffassung des Bundesrats gesetzgeberischer Handlungsbedarf, um zu verhindern, dass die BA mit Pilotverfahren unter «kreativer» Anwendung des Völkerrechts wirtschaftliche und politische Interessen der Schweiz gefährdet?

Begründung

Vier Jahre, nachdem die BA im Zuge der FIFA-Affäre eine schwere Glaubwürdigkeitskrise durchlebte, ist ihre Unabhängigkeit erneut gefährdet. Gemäss Weltwoche (22.8.2024) trifft sie sich regelmässig mit NGOs, um sich «in Bezug auf gemeinsame strategische Punkte, aktuelle Fälle und neue Perspektiven» informell auszutauschen. Die BA riskiert damit, von NGOs für politische Zwecke instrumentalisiert zu werden.

Die BA hat es sich neu offenbar auch zur Aufgabe gemacht hat, mit «kreativer» bzw. «innovativer» Anwendung des Völkerrechts langwierige und zermürbende Pilotverfahren gegen Schweizer Unternehmen loszutreten, womöglich um Teile der gescheiterten Konzernverantwortungsinitiative durchzusetzen. Das kann der Wirtschaft riesige Schäden zufügen.

Stellungnahme des Bundesrates

Antwort der Aufsichtsbehörde über die Bundesanwaltschaft (AB-BA) vom 27.01.2025 zu den Fragen 1 bis 6

1.

Alle Mitarbeitenden der BA unterstehen einem «Code of Conduct» (https://www.bundesanwaltschaft.ch/mpc/de/home/die-bundesanwaltschaft/code-of-conduct.html). Bei dessen Weiterentwicklung hat die BA-interne Kommission für den «Code of Conduct» festgestellt, dass eine Mitgliedschaft in einer NGO oder Mitwirkung an ihren Aktivitäten nicht mit der Ausübung einer Funktion in der BA vereinbar ist, wenn die NGO in direktem Kontakt mit der BA steht (vgl. S. 45 Tätigkeitsbericht BA 2023). Der Bundesanwalt bestätigte der AB-BA, dass dahingehend keine aktiven Mitgliedschaften bekannt sind. Unentgeltlich ausgeübte Tätigkeiten sind überdies personalrechtlich meldepflichtig, wenn Interessenkonflikte nicht ausgeschlossen werden können (Art. 91 Abs. 1bis BPV). Im Falle eines konkreten Verfahrens könnte die Mitgliedschaft in einer solchen NGO ein strafprozessualer Ausstandgrund für den Bundesanwalt, seine Stellvertreter sowie sämtliche Staatsanwältinnen und Staatsanwälte des Bundes sein (Art. 56 StPO).

2.

Aufgrund der gesetzlichen Vorgaben (Art. 17 StBOG) und einer Weisung der AB-BA erstellt die BA zuhanden ihrer Aufsichtsbehörde jährlich ein Fall-Reporting sowie zweimal jährlich ein «Reporting Summary». Eine Auswertung der Verfahren nach Art oder Person von Anzeigenden und Verfahrensbeteiligten ist darin nicht vorgesehen. Hingegen äussern sich viele NGOs regelmässig aus eigenem Antrieb öffentlich zu den von ihnen erstatteten Strafanzeigen.

3.

Der amtierende Bundesanwalt hat sich seit Amtsantritt viermal mit NGO-Vertretern getroffen. Die AB-BA wurde jeweils über die Treffen orientiert. Über das erste dieser Treffen hat die BA zudem in ihrem öffentlichen Tätigkeitsbericht 2022 (vgl. S. 33) informiert. Sie wird in ihren jährlichen Tätigkeitsberichten solche Treffen künftig anführen. Die Erstellung von internen Gesprächsnotizen zu diesen Treffen wird seitens der Aufsichtsbehörde begrüsst. Es bestand jedoch keine Pflicht, diese Treffen mit NGO zu protokollieren, zumal laufende Verfahren bei der BA nicht Gegenstand der Gespräche waren.

4.

Die Strafverfahren der BA können Delikte betreffen, an deren Verfolgung auch einzelne NGOs interessiert sind. Durch dieses geteilte Interesse wird die Unabhängigkeit der BA nicht tangiert. Überdies ging es dem Bundesanwalt bei diesen Treffen darum, seitens der NGOs das Verständnis für die unterschiedlichen Rollen nach den Vorgaben des Strafprozessrechts zu fördern.

5.

Die Strafprozessordnung gibt vor, wann eine Untersuchung zu eröffnen ist und wie das Verfahren von statten geht. Strafverfolgungsbehörden stossen regelmässig auf ungeklärte oder umstrittene Rechtsfragen, die der gerichtlichen Klärung bedürfen. In Bezug auf die Anklageerhebung gilt dabei als Teilaspekt des Legalitätsprinzips der Grundsatz «in dubio pro duriore»: Danach darf eine Einstellung durch die Staatsanwaltschaft grundsätzlich nur bei klarer Straflosigkeit oder offensichtlich fehlenden Prozessvoraussetzungen angeordnet werden. Hingegen ist, sofern die Erledigung mit einem Strafbefehl nicht in Frage kommt, Anklage zu erheben, wenn eine Verurteilung wahrscheinlicher erscheint als ein Freispruch. Ist ein Freispruch genauso wahrscheinlich wie eine Verurteilung, drängt sich in der Regel, insbesondere bei schweren Delikten, eine Anklageerhebung auf. Bei zweifelhafter Beweis- oder Rechtslage hat nicht die Staatsanwaltschaft über die Stichhaltigkeit des strafrechtlichen Vorwurfs zu entscheiden, sondern das zur materiellen Beurteilung zuständige Gericht (BGE 143 IV 241 E 2 S. 243; BSK-StPO zu Art. 319 StPO N 8 & 9).

6.

Die BA ist allein dem Gesetz verpflichtet, sie ist unabhängig und verfolgt keine politischen Ziele. Ohne hinreichenden Tatverdacht eröffnet sie keine Untersuchung (Art. 310 StPO). Erhärtet sich der Tatverdacht in der Untersuchung nicht, hat die BA das Verfahren einzustellen (Art. 319 f. StPO).

Antwort des Bundesrates vom 21.05.2025 zu den Fragen 7 bis 9

7.

Der Bundesrat unterstützt eine effiziente, transparente und lückenlose Strafverfolgung von Völkerrechtsverbrechen, darunter Völkermord, Kriegsverbrechen, Verbrechen gegen die Menschlichkeit sowie das Verbrechen der Aggression. Durch die in der Interpellation erwähnte gesetzliche Möglichkeit, dass die Schweiz unter gewissen Voraussetzungen auch im Falle von sogenannten Auslandtaten selber Strafverfahren führen kann, wird dabei insbesondere sichergestellt, dass die Schweiz nicht als sicherer Hafen für solche Schwerstverbrecher dient (Art. 264m des Schweizerischen Strafgesetzbuches, SR 311.0). Der Bundesrat unterstützt daneben auch die entsprechenden Mechanismen und Institutionen der internationalen Strafjustiz wie dem Internationalen Strafgerichtshof und fördert die internationale Zusammenarbeit zwischen den Staaten bei der Strafverfolgung von Völkerrechtsverbrechen. Entsprechend hat die Schweiz am 14. Februar 2024 auch das sogenannte Ljubljana-Den Haag-Übereinkommen zur gegenseitigen Rechtshilfe bei Völkerrechtsdelikten unterzeichnet.

Sowohl die innerstaatliche Strafverfolgung von Völkerrechtsverbrechen wie auch die internationale Zusammenarbeit erfolgen – es kann hier auf die damalige Stellungnahme der Aufsichtsbehörde (zu Frage 5) verwiesen werden – in Übereinstimmung mit den gesetzlichen Grundlagen. Sie stehen in Einklang mit den Prinzipien der Rechtssicherheit und der Neutralität.

8.

Die Schweizerische Eidgenossenschaft haftet gemäss Verantwortlichkeitsgesetz (Art. 3 Abs. 1; SR 170.32) für den Schaden, den eine Beamtin oder ein Beamter in Ausübung der amtlichen Tätigkeit Dritten widerrechtlich zufügt, und zwar ohne Rücksicht auf das Verschulden der tätigen Person. Das Verhalten (ein Tun oder Unterlassen) muss dabei in einem adäquaten Kausalzusammenhang zum entstandenen Schaden stehen. Die mit einem ordnungsgemäss und gesetzeskonform geführten Strafverfahren einhergehenden Beeinträchtigungen und Folgen können grundsätzlich nicht als widerrechtlich im Sinne der Haftungsregeln betrachtet werden, im Gegenteil: Strafen werden in Abhängigkeit des Verschuldens der Täterschaft bemessen und sollen diese bei schweren Delikten wie im Bereich des Völkerstrafrechts entsprechend empfindlich treffen. Inwieweit ein einzelnes Strafverfahren unter Einsatz widerrechtlicher Mittel geführt wird, wäre im konkreten Einzelfall durch die zur Verfügung stehenden Rechtsmittel während des Strafverfahrens oder auf separate Haftungsklage zu prüfen.

9.

Der Bundesrat erkennt nach dem an dieser Stelle sowie durch die Aufsichtsbehörde vorgängig Ausgeführten keinen gesetzgeberischen Handlungsbedarf, damit im Rahmen der Strafverfolgung von Völkerrechtsverbrechen die wirtschaftlichen und politischen Interessen des Landes besser geschützt würden. Hinzuweisen ist in diesem Kontext auf die bereits anwendbaren nationalen und internationalen Regelungen, zum Beispiel zu den völkerrechtlichen Immunitäten vor Strafverfolgung, und auf das Schweizerische Gaststaatgesetz (SR 192.12), welches für institutionelle Begünstigte einen klaren rechtlichen Rahmen bezüglich Immunitäten, Vorrechte und Erleichterungen schafft.