Organi istituiti da trattati ONU. Autorità giudiziarie supreme per la Svizzera che eludono il Tribunale federale?

Wortlaut

La recente sentenza nel caso della ragazzina argoviese gravemente disabile che ha adito organi istituiti da trattati ONU e casi simili potrebbero riaccendere e influenzare pesantemente il dibattito sul rapporto tra la giurisprudenza del Tribunale federale svizzero e le autorità di ricorso internazionali. Nella contrapposizione tra l’esigenza di una protezione efficace dei diritti individuali e l’autonomia dei tribunali nazionali (n.b. in Svizzera il Tribunale federale) sancita dalla Costituzione, urge esaminare in maniera approfondita le convenzioni ratificate e fare chiarezza.I meccanismi previsti nei protocolli facoltativi comportano di fatto un controllo a posteriori delle decisioni di ultimo grado del Tribunale federale ed eventualmente procedure e decisioni contrarie alla Costituzione, che in ultima analisi eludono di fatto il nostro ordinamento giuridico. Il Consiglio federale è invitato a rispondere alle domande seguenti: 1. Quali sono le procedure di ricorso individuale o di comunicazione per le quali la Svizzera ha riconosciuto la competenza di organi istituiti da trattati ONU? 2. Quanti ricorsi individuali o comunicazioni sono stati presentati negli ultimi cinque anni contro la Svizzera nel quadro di questi meccanismi di ricorso dell’ONU? 3. Le procedure ONU di ricorso individuale o comunicazione riconosciute dalla Svizzera permettono la pronuncia di misure provvisorie che possono ostacolare temporaneamente e per anni l’esecuzione di sentenze svizzere di ultimo grado? 4. In quanti casi, negli ultimi cinque anni, i comitati dell’ONU hanno dato seguito (integralmente o in parte) a una domanda di misure provvisorie contro la Svizzera? 5. Data l’estesa tutela dei diritti fondamentali in Svizzera garantita dalla CEDU e dalla Corte europea dei diritti dell’uomo, sono davvero necessarie ulteriori procedure ONU di ricorso individuale o comunicazione? Ciò non finisce per eludere in maniera contraria alla Costituzione l’ordinamento giuridico svizzero? 6. Quali passi sono necessari affinché la Svizzera possa denunciare questi protocolli facoltativi che implicano queste nuove «vie legali»? 7. Il Consiglio federale è disposto ad avviare l’immediata denuncia di questi protocolli facoltativi, in quanto impediscono l’esecuzione di sentenze di ultimo grado del Tribunale federale e quindi possono rappresentare un pericolo diretto per l’ordinamento giuridico svizzero in determinati ambiti giuridici?

Begründung

È urgente che il Consiglio federale intervenga rapidamente per chiarire questa situazione preoccupante sul piano dello Stato di diritto.In caso contrario, potrebbero essere danneggiate la reputazione e l’importanza del Tribunale federale svizzero.

Stellungnahme des Bundesrates

1. La Svizzera ha riconosciuto la competenza dei seguenti cinque comitati dell’ONU per ricevere ed esaminare le comunicazioni individuali con le quali una persona può far valere di essere stata vittima di una violazione della Convenzione in questione:

- Comitato sulle sparizioni forzate (CED, Convenzione internazionale per la protezione di tutte le persone dalla sparizione forzata, RS 0.103.3),

- Comitato per l’eliminazione della discriminazione razziale (CERD, Convenzione internazionale sull’eliminazione di ogni forma di discriminazione razziale; RS 0.104),

- Comitato contro la tortura (CAT, Convenzione contro la tortura ed altre pene o trattamenti crudeli, inumani o degradanti; RS 0.105),

- Comitato per l’eliminazione della discriminazione nei confronti della donna (CEDAW, Protocollo facoltativo alla Convenzione sull’eliminazione di ogni forma di discriminazione nei confronti della donna [OP-CEDAW]; RS 0.108.1) e

- Comitato dei diritti del fanciullo (CRC, Protocollo facoltativo alla Convenzione sui diritti del fanciullo che istituisce una procedura per la presentazione di comunicazioni [OP-CRC]; RS 0.107.3).

2./4. Tra il 1° gennaio 2021 e il 31 marzo 2026 sono state presentate 201 comunicazioni individuali (CED 2, CERD 4, CAT 103, CEDAW 35, CRC 57). Il comito interessato ha dato seguito alla richiesta di misure provvisorie in 170 casi (CED 2, CERD 4, CAT 98, CEDAW 28, CRC 40). Molto più cauta è invece la prassi della Corte europea dei diritti dell’uomo (Corte EDU), che accoglie richieste di misure provvisorie solo in casi eccezionali (cfr. i comunicati settimanali reperibili all’indirizzo: https://hudoc.echr.coe.int/fre-press#{%22documentcollectionid%22:[%22R39%22]}).

3. I comitati hanno la facoltà di chiedere allo Stato contraente di adottare misure provvisorie per prevenire un possibile danno irreparabile alle vittime della presunta violazione. Le misure provvisorie non sono giuridicamente vincolanti. «Ciononostante, riconoscendo al Comitato la competenza di esaminare le comunicazioni, gli Stati parte si impegnano a dar seguito in buona fede alle richieste del Comitato nel quadro della procedura. In linea di massima sono pertanto tenuti ad attuare le misure provvisorie» (FF 2016 163, 177). I comitati sono tenuti a trattare celermente le comunicazioni. La durata dei procedimenti dinanzi ai comitati è un problema noto; l’Ufficio federale di giustizia interviene pertanto regolarmente per accelerare il trattamento delle comunicazioni individuali.

5./6./7. Mentre il Patto internazionale relativo ai diritti civili e politici (Patto ONU II; RS 0.103.2) sancisce sostanzialmente le medesime garanzie della Convenzione europea dei diritti dell’uomo (CEDU; RS 0.101), le convenzioni tematiche relative ai diritti dell’uomo (CED, CERD, CAT, CEDAWe CRC) tutelano diritti specifici supplementari. La procedura di comunicazione individuale contribuisce a rafforzare l’efficacia di questi diritti (FF 2006 8961, 8990-8991). Il Consiglio federale ha riconosciuto la competenza di questi comitati fondandosi ogni volta sull’autorizzazione esplicita dell’Assemblea federale (RU 2016 4687, RU 2005 85, RU 1987 1306, RU 2009 263, RU 2017 3237).

Nel Rapporto sulla politica estera 2025, nel capitolo «Il multilateralismo in evoluzione», il Consiglio federale ha sottolineato la necessità di garantire un «allineamento tra politica interna e azione multilaterale» e di attribuire importanza al «sostegno interno alla partecipazione multilaterale». È quindi necessario valutare costantemente se le procedure di notifica individuale continuino a essere uno strumento adeguato e godano di sostegno a livello nazionale per garantire la tutela dei diritti individuali.

Le constatazioni dei comitati su comunicazioni individuali non sono giuridicamente vincolanti, non creano obblighi più estesi di quelli previsti nella rispettiva convenzione e non sopprimono il giudicato delle sentenze giudiziarie nazionali (Tribunale federale, sentenza 8C_459/2011 del 5 ottobre 2011, consid. 4.3). Tuttavia rivestono un certo peso in quanto si tratta di constatazioni di un organo indipendente preposto all’interpretazione dei trattati sulla base di casi concreti (FF 2016 163, 181) e lo Stato membro è obbligato a prenderle debitamente in considerazione insieme a eventuali raccomandazioni (FF 2006 8961, 8991). Di norma sono attuate sotto forma di riesame o rivalutazione del caso da parte delle autorità amministrative interessate e non tramite revisione, che il legislatore ha volutamente limitato alle sentenze vincolanti della Corte europea dei diritti dell’uomo. Non vi è dunque pericolo di elusione dell’ordinamento giuridico vigente.

L'Assemblea federale è competente sia per l'approvazione che per la denuncia dei trattati, nonché per la revoca delle dichiarazioni di riconoscimento da essa approvate, a meno che non abbia delegato tale competenza al Consiglio federale. In ogni caso, occorrerebbe valutare attentamente le ripercussioni di una denuncia dell’OP-CEDAW o della CRC-IC o del ritiro delle dichiarazioni di riconoscimento sulla sede dell’ONU a Ginevra e sulla credibilità internazionale della Svizzera.