Wortlaut

Le Conseil fédéral est prié d'engager des négociations au sein des instances internationales concernées afin que le droit international intègre des dispositions allant dans le sens des principes énoncés ci-après ou qu'il précise, relativise ou amende à cette même fin des dispositions existantes.

a. La notion de "non-refoulement" doit être définie plus clairement. Cette interdiction ne doit plus s'appliquer aux criminels (au sens strict). Par ailleurs, il faut examiner la possibilité d'atténuer la portée de ce principe en période d'arrivée massive de réfugiés (on pourrait envisager, par exemple, de fixer un quota d'accueil calculé en fonction du nombre d'habitants). Enfin, il faut préciser si les réfugiés peuvent être renvoyés dans leur pays et dans quelles circonstances ils peuvent l'être lorsque l'État concerné fournit sur place une aide appropriée.

b. Il faut définir les règles à appliquer lorsque des réfugiés se présentent dans un pays après avoir transité par un pays tiers. Ces règles doivent être énoncées non seulement dans des conventions bilatérales, mais aussi dans des conventions multilatérales. La Suisse doit s'employer à faire admettre qu'aucune obligation d'accueil ne peut être imposée lorsque l'intéressé n'est pas menacé dans le pays de transit.

Le Conseil fédéral est prié, en particulier, de conclure une convention de réadmission avec l'Italie. Il faut subordonner à la conclusion de cette convention l'octroi des concessions qui seront éventuellement accordées à l'Italie dans le cadre des négociations avec l'Union européenne.

c. Il faut faire en sorte que le droit international définisse les droits que possède un pays lorsqu'arrivent sur son territoire des personnes venant d'un pays qui ferme des frontières à ses propres ressortissants. Le droit international doit également préciser si des mesures de rétorsion peuvent être prises contre les ressortissants de cet autre pays et, si oui, lesquelles.

Le Conseil fédéral est prié, en particulier, de prendre envers la Yougoslavie (Serbie et Monténégro) toutes les mesures possibles pour que Belgrade, qui refuse de laisser entrer ses propres ressortissants, abandonne une pratique qui viole le droit international. Tant que Belgrade n'aura pas changé d'attitude, il faut au moins refuser d'octroyer un visa aux ressortissants yougoslaves.

Begründung

L'explosion démographique de la planète prend une ampleur effrayante. Les conflits régionaux se multiplient, et l'écart entre pays industrialisés et pays du tiers monde ne cesse de se creuser. Ces évolutions laissent présager une augmentation massive des mouvements migratoires. De plus en plus de personnes, désireuses d'améliorer leur condition, tenteront de gagner les pays industrialisés pour y demander l'asile.

Ce n'est pas une solution ! Quand on voit l'ampleur des problèmes que pose l'exode rural dans le tiers monde, on peut imaginer quel chaos produiraient dans les pays industrialisés des mouvements migratoires à grande échelle, facilités par l'amélioration des moyens de transport et de communication. On ne corrigera pas les injustices criantes qui frappent certaines régions du monde en ouvrant toutes grandes les portes des pays industrialisés aux réfugiés. Ce système ne servirait personne : il contribuerait à détériorer la situation économique des pays d'accueil et ne ferait que générer, à terme, des comportements racistes.

Le droit international n'a pas suivi l'évolution des réalités. Les principes moraux et éthiques établis par le droit de l'asile trouvent leur origine dans les excès de la Deuxième Guerre mondiale. Au sortir de cette guerre, le choc, on le comprend, fut profond : on découvrit alors l'horreur qu'avaient vécue les personnes refoulées. Cela, tous s'accordaient à le dire, ne devait plus jamais se reproduire !

La situation a beaucoup changé depuis lors. Ceux qui arrivent dans les pays industrialisés sont souvent des privilégiés ; les autres, beaucoup plus démunis, sont contraints de rester dans leur pays. Par ailleurs, les réfugiés transitent souvent par un pays tiers, dans lequel ils ne sont pas menacés, et sont issus de cultures très différentes de la nôtre, ce qui accentue les problèmes. À cela s'ajoute qu'il est très difficile, aujourd'hui, de faire une distinction entre victimes et oppresseurs, ce qui n'était pas le cas pendant la Deuxième Guerre mondiale. Enfin - et c'est fondamental ! - les pays occidentaux ont désormais les moyens d'intervenir sur place, dans les régions en proie à des tensions, pour rétablir l'ordre ou pour apporter une aide efficace (ne serait-ce que par l'intermédiaire de la Croix-Rouge), ce qui était impossible à l'époque du régime nazi.

Il y a cinquante ans, la population mondiale comptait environ 2 milliards d'êtres humains. Aujourd'hui, elle en compte bien plus de 5 milliards, et les mouvements migratoires risquent de prendre une ampleur insoupçonnée. Il faut donc revoir en conséquence le droit international. La première question qui se pose est de savoir dans quelles circonstances une personne peut être renvoyée dans une région en proie à des tensions. Si l'on continue d'ériger l'interdiction du refoulement en principe absolu et que l'on interprète la notion de "traitement inhumain et dégradant" selon des normes occidentales, il est probable que l'on ne pourra pour ainsi dire plus jamais refouler personne.

En ratifiant la Convention du 28 juillet 1951 (RS 0-142.30) sur le statut des réfugiés, la Suisse s'est engagée à ne jamais refouler une personne menacée de persécution vers un pays où ses droits risquent d'être gravement violés. L'interdiction du refoulement est inscrite dans l'article 33 de cette convention. Par ailleurs, l'article 3 de la Convention européenne des droits de l'homme (CEDH) interdit qu'un étranger soit refoulé s'il y a de sérieuses raisons de craindre qu'il ne soit soumis à la torture ou ne subisse des peines ou des traitements inhumains ou dégradants après son retour. Cet article posant une interdiction absolue, il s'oppose même à l'expulsion des grands criminels. Selon la thèse juridique développée par la Confédération, "le principe du non-refoulement lierait la Suisse même si elle dénonçait les conventions internationales interdisant le refoulement, car il est admis que ce principe relève du droit coutumier international."

a. La thèse selon laquelle l'interdiction du refoulement (l'article 3 de la CEDH en particulier) constitue un principe absolu et s'applique à tous les pays en vertu du droit coutumier international, que ces pays aient signé ou non les conventions internationales applicables en la matière, se défend difficilement, que ce soit du point de vue juridique ou du point de vue éthique. En effet, que penseront tous ceux qui ont été persécutés et ne peuvent quitter leur pays, s'ils savent que leurs tortionnaires ont pu trouver refuge dans un pays occidental en vertu de ce principe ?

Le Conseil fédéral est prié d'engager toutes les démarches nécessaires pour que les dispositions pertinentes du droit international (en particulier l'article 3 de la CEDH) soient revues à la lumière des considérations qui suivent. Une modification du droit international s'impose en ce qui concerne le premier point (chiffre a1) et une discussion doit être engagée sur les deux autres points (chiffres a) et a3).

a1. L'interdiction du refoulement doit être abolie, notamment en ce qui concerne les criminels au sens strict du terme. Moralement, on ne peut accepter que des individus qui foulent aux pieds l'ordre juridique du pays qui les accueille, et pour lesquels la vie d'un être humain n'a aucune valeur, puissent bénéficier du principe du non-refoulement, alors que des millions d'êtres humains durement opprimés espèrent en vain pouvoir trouver refuge dans un pays occidental. De plus, l'application de cette interdiction aux criminels tend à développer, l'expérience l'a prouvé, des comportements xénophobes, la population des pays d'accueil ne comprenant pas que même les grands criminels ne puissent être expulsés. La pratique observée actuellement en la matière transgresse les principes moraux admis dans le monde occidental et est contraire à l'équité.

a2. L'interdiction du refoulement repose sur l'hypothèse que le nombre de personnes cherchant refuge dans un autre pays se situe dans des limites acceptables. Mais qu'en est-il, par exemple, lorsque des centaines de milliers de ressortissants de l'ex-Yougoslavie franchissent la frontière autrichienne ? On ne peut attendre de l'Autriche, personne ne le niera, qu'elle accueille tous ces réfugiés sur son territoire. Le crédit accordé au droit international peut-il rester entier si ce droit renferme des dispositions dont on sait pertinemment qu'elles ne peuvent pas s'appliquer telles quelles en toute circonstance ? Il est d'ailleurs intéressant de constater que l'Italie n'a pas été vraiment critiquée lorsqu'elle a pris la décision de renvoyer immédiatement les Albanais qui arrivaient sur ses côtes par bateaux entiers.

a3. L'année dernière, les États-Unis ont renvoyé dans l'île de Cuba de nombreux Cubains qu'ils ont installés dans des villages de réfugiés, à l'intérieur de leur base militaire. Peut-on ériger cet exemple en règle générale et admettre que des réfugiés puissent être refoulés si l'État concerné a déployé des efforts suffisants pour améliorer leur condition sur place ?

Concrètement, il faudrait examiner par exemple si la Suisse pourrait, au regard de droit international, refuser d'accueillir des réfugiés croates, au cas où elle financerait ou organiserait sur place des projets de reconstruction de villages détruits.

Il est fondamental, pour les générations à venir, qu'une réglementation soit élaborée et qu'une réponse soit apportée à toutes ces questions.

b. Le droit international doit également définir les règles à appliquer lorsque des réfugiés veulent quitter le pays de premier accueil, dans lequel ils ne sont pas (ou plus) menacés, pour se rendre dans un pays tiers. En pareil cas, il serait peut-être judicieux que les normes internationales n'admettent pas de droit individuel à se rendre dans le pays tiers. L'idée d'une liberté d'établissement valable dans le monde entier mondiale ne saurait être admise.

La Suisse a conclu une convention de réadmission avec trois pays limitrophes : la France, l'Allemagne et l'Autriche. En droit international, ce type de convention devrait aller de soi. Aucune convention de réadmission n'a été passée avec l'Italie. Le Conseil fédéral est donc prié d'engager toutes les démarches nécessaires pour que la Suisse conclue avec ce pays un accord aux termes duquel l'Italie s'engagera à "reprendre" les requérants d'asile qui franchiraient la frontière et les personnes sans autorisation d'entrée. Le Conseil fédéral doit insister auprès des autorités italiennes pour qu'elles acceptent cette convention. Il doit notamment faire en sorte que sa signature conditionne l'octroi de concessions éventuelles à l'Italie dans le cadre des négociations entre la Suisse et l'Union européenne.

Cette exigence va dans le sens d'une stratégie de développement des programmes d'aide aux réfugiés sur place qui s'accompagnerait d'une réduction simultanée des dépenses - excessives - engagées pour les réfugiés en Suisse. Si une convention est conclue avec l'Italie et que cette convention permette de réduire le nombre de réfugiés entrés en Suisse par voie terrestre, les moyens financiers ainsi dégagés devront être affectés aux programmes d'aide organisés sur place.

c. Enfin, le droit international doit définir les sanctions à appliquer lorsqu'un pays viole les règles internationales relatives à l'accueil ou à la réadmission de personnes étrangères. Le droit international doit également préciser si des mesures de rétorsion peuvent être prises contre les ressortissants du pays en question et, si oui, lesquelles.

Dans le même ordre d'idées, le Conseil fédéral est prié de faire pression sur la République fédérale de Yougoslavie (Serbie et Monténégro), qui ferme ses frontières à ses propres ressortissants, afin qu'elle abandonne une pratique contraire au droit international. Pour ce faire, le Conseil fédéral doit notamment interdire dès maintenant l'entrée de la Suisse aux ressortissants yougoslaves, et cela aussi longtemps que Belgrade ne sera pas revenu sur cette pratique ; aucun visa ne doit être délivré aux ressortissants yougoslaves tant que Belgrade n'aura pas changé d'attitude.

Le 28 novembre 1994, le Ministère des transports de la Yougoslavie a imposé des mesures limitant l'entrée des ressortissants yougoslaves dans ce pays. Depuis lors, les requérants d'asile refoulés par les pays occidentaux et les délinquants yougoslaves ne peuvent plus être renvoyés. Les Yougoslaves qui sont arrivés en Suisse en touristes et qui refusent de rentrer en Yougoslavie ne peuvent plus, eux non plus, être renvoyés dans leur pays.

Le refus de la Yougoslavie de laisser entrer ses propres ressortissants sur son territoire viole le droit international. La Yougoslavie n'envisage pas d'abolir ces mesures tant que des négociations internationales n'auront pas été engagées. De toute évidence, Belgrade veut conserver les contingents de permis de travail attribués à ses ressortissants. La Suisse ne doit pas accepter cette pratique, contraire au droit international. Dans le droit de l'immigration, l'exécution est particulièrement importante. Or, l'attitude de Belgrade compromet foncièrement l'exécution des décisions suisses.

Si la Yougoslavie ne se montre pas plus conciliante, la Suisse doit menacer de durcir ses mesures. Elle pourrait envisager de fermer également ses frontières aux ressortissants yougoslaves qui bénéficient d'une autorisation de séjour à l'année en Suisse. Ces personnes ne pouvant plus, temporairement, rentrer chez elles, elles feraient pression (elles ou leurs familles) sur les autorités yougoslaves pour qu'elles abandonnent une pratique contraire au droit international.

Antrag des Bundesrates

Le Conseil fédéral propose de rejeter le postulat.

Stellungnahme des Bundesrates

Depuis longtemps, la communauté internationale reconnaît le caractère fondamental, pour la protection des réfugiés, de l'interdiction du refoulement. L'article 33 de la Convention du 28 juillet 1951 relative au statut des réfugiés précise qu'aucun des États contractants n'expulsera ou ne refoulera, de quelque manière que ce soit, un réfugié sur les frontières des territoires où sa vie ou sa liberté serait menacée en raison de sa race, de sa religion, de sa nationalité, de son appartenance à un certain groupe social ou de ses opinions politiques.

L'interdiction du refoulement ne peut être relativisée par des réserves. Son application n'est pas non plus fonction d'un droit de séjour, conforme à la loi, dans l'État d'accueil. Par ailleurs, comme le Conseil fédéral l'a souligné à plusieurs reprises, il faut considérer le nonrefoulement comme un principe contraignant qui relève du droit coutumier international (cf. à ce sujet le message du Conseil fédéral concernant l'initiative DS "pour une politique de l'asile raisonnable", FF 1994 111 1475 ss).

Cependant, la Convention relative au statut des réfugiés - et par analogie la loi sur l'asile (art. 45, 2e al., LA ; RS 142.31) - permet de s'écarter exceptionnellement du principe du non-refoulement. Ainsi, selon l'article 33, 2e alinéa, de ladite convention, le bénéfice d'une telle disposition ne peut être invoqué par un réfugié qu'il y a des raisons sérieuses de considérer comme un danger pour la sécurité du pays où il se trouve ou qui, ayant été l'objet d'une condamnation définitive pour un crime ou délit particulièrement grave, constitue une menace pour la communauté dudit pays. Étant donné les graves conséquences du retrait de la protection précédant un refoulement dans l'État persécuteur, il convient d'accorder, dans chaque cas, une importance particulière à la pondération des intérêts et au principe de la proportionnalité.

Enfin, même dans ces cas, il faut observer la limite absolue fixée par l'article 3 de la Convention du 4 novembre 1950 de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales (CEDH). Cette protection découlant des droits de l'homme vaut même lorsque la protection accordée en vertu du droit des réfugiés a été abrogée et interdit le refoulement d'une personne dans un État où il est fort probable qu'elle subisse des tortures.

Considérant ce qui précède, le Conseil fédéral répond comme il suit aux questions que soulève le postulat :

Ad point a.:

L'interdiction du refoulement ainsi que les exceptions prévues dans la Convention relative au statut des réfugiés sont clairement définies. On se référera à ce sujet à l'abondante littérature et jurisprudence, à la pratique des États ainsi qu'à l'attitude constante et sans ambiguïté du Haut Commissariat des Nations Unies pour les réfugiés, chargé de veiller à l'application de la Convention relative au statut des réfugiés. Il en va de même des motifs mettant fin au statut de réfugié qui sont décrits à l'art. 1, let. C, de ladite convention. Par ailleurs, soulignons que le respect des obligations découlant de cette convention ne saurait dépendre d'une limite maximale de la capacité d'accueil, calculée par exemple en fonction du nombre des habitants et de celui des réfugiés admis. Une telle limitation du champ d'application de la Convention relative au statut des réfugiés, en dehors de la situation d'exception décrite à l'article 9 de la loi sur l'asile, serait fatale à la protection internationale des personnes persécutées ; c'est pourquoi il y a lieu de la rejeter.

Ad point b.:

Tant la Convention relative au statut des réfugiés que le droit national partent du principe que le réfugié persécuté n'est pas libre de choisir le pays où il souhaite recevoir protection. Bien davantage, on considère que sa fuite prend fin lorsqu'il se trouve hors de son pays d'origine, dans un État où il est soustrait durablement aux atteintes directes ou indirectes de son persécuteur. En revanche, tel n'est pas le cas s'il arrive directement d'un territoire où sa vie ou sa liberté au sens de la convention susmentionnée est menacée. Par arrivée directe au sens de l'article 31, lier alinéa, de ladite convention, on comprend, en harmonie avec la doctrine, la pratique et la jurisprudence unanimement reconnues, un mouvement de fuite ininterrompu à travers des Etais tiers. La loi suisse sur l'asile reconnaît cette condition ; aussi prévoit-elle que lorsqu'une demande est déposée à la frontière, l'entrée dans notre pays peut être autorisée dès lors qu'il est prouvé que le requérant d'asile s'est rendu sans retard à la frontière suisse.

Signé par les États membres de l'Union européenne (LIE), mais pas encore entré en vigueur, l'Accord de Dublin, dont l'objectif est de déterminer l'État responsable de l'examen d'une demande d'asile, s'inspire lui aussi de ces mêmes considérations. Il détermine clairement quel État contractant est tenu, lorsque le demandeur d'asile se déplace d'un État membre dans un autre, d'examiner la demande, de rendre une décision et de l'appliquer. N'étant pas membre de l'UE, la Suisse ne peut bénéficier de cet instrument. Toutefois, les Etais membres lui ont offert, en 1992, la possibilité de participer à l'Accord de Dublin et lui ont déjà remis un projet d'accord parallèle. Mais, cet accord ne pourra être négocié et signé que lorsque tous les États de l'UE auront ratifié l'Accord de Dublin.

L'application d'accords bilatéraux sur la réadmission des personnes en situation irrégulière pourrait également contribuer à empêcher que les migrations se poursuivent d'un pays à l'autre. À partir du moment où la fuite peut être considérée comme achevée, toute immigration éventuelle dans un État tiers doit être régie par les dispositions en vigueur dans ledit pays. En cas de violation des règles sur l'immigration, il est possible, en recourant à l'accord de réadmission, de rétablir l'état de droit prévalant avant l'acte illégal. Par le passé, le Conseil fédéral a maintes fois souligné qu'il souhaitait conclure des accords de réadmission, notamment avec l'Italie. Mais jusqu'à présent, notre voisin n'a pas manifesté

de telle volonté. Le désir, exprimé dans le postulat, d'associer les accords bilatéraux et l'UE méconnaît qu'il s'agit en ce qui concerne aussi bien les objets que les partenaires des négociations, de deux domaines distincts tant au niveau de la teneur qu'à celui des structures institutionnelles. Les négociations bilatérales engagées avec l'UE recouvrent des domaines du droit communautaire, tandis que la réglementation de, la circulation illégale des personnes de part et d'autre des frontières relève, comme toujours, de la souveraineté des différents États. Cette situation n'interdit toutefois pas aux pays de se servir, le cas échéant, des négociations pour aborder les questions qui se posent dans ce contexte.

Ad point c.:

Le Conseil fédéral estime lui aussi que le refus d'un État, vis-à-vis d'autres nations, de reprendre ses propres ressortissants est contraire au droit international et l'a fait savoir aux autorités yougoslaves. Les autorités fédérales, ainsi que d'autres États d'accueil, sont actuellement en pourparlers dans le but de rétablir une situation conforme au droit international ; elles ne négligeront aucune mesure susceptible de parvenir à cet objectif.

Le Conseil fédéral propose de rejeter le postulat.