Wortlaut

Le Conseil fédéral est chargé d'élaborer de toute urgence une loi complète qui réglementera uniquement l'immigration (et non pas l'immigration et l'émigration). Cette loi devra établir une réglementation transparente couvrant toutes les catégories d'étrangers. Elle séparera notamment la politique du recrutement de la politique d'asile. La politique du recrutement aura pour but de défendre les intérêts de la place économique suisse (surtout les emplois productifs). La politique d'asile, par contre, devra faire en sorte que la Suisse n'accorde sa protection qu'aux vrais réfugiés. Le Conseil fédéral est plus précisément chargé d'intégrer, dans la loi qu'il soumettra au Parlement, des dispositions répondant aux exigences ci-après :

a. Il instituera un contingent d'immigration global. L'appellation de "réfugié" couvrira toutes les catégories d'étrangers qui ont fait l'objet, à ce jour, d'une décision d'admission (permanente ou provisoire) parce qu'ils ne peuvent pas retourner dans leur pays. Si le contingent fixé ne peut pas être respecté eu égard au droit international, il faudra réduire en conséquence le contingent de travailleurs étrangers.

b. Il fixera, dans le cadre de la politique de recrutement, des dispositions qui permettront d'accueillir davantage de main-d'oeuvre étrangère qualifiée à même de répondre aux besoins des secteurs porteurs, à haute valeur ajoutée, de notre économie. Par contre, il faudra éviter autant que possible de figer les structures.

c. Il inscrira dans la loi le principe selon lequel l'immigration ne peut être autorisée en période de récession que si l'on peut attendre de l'immigrant qu'il crée des emplois.

d. Il précisera que c'est le Parlement qui fixe les contingents.

e. Il fixera expressément les catégories d'étrangers qui ne seront pas comprises dans le contingent. L'une de ces catégories comprendra notamment les cas spéciaux pour lesquels un regroupement familial ne sera pas autorisé.

f. Il fera en sorte qu'un permis ne puisse plus donner droit automatiquement à une autorisation de séjour (ex. transformation d'un permis de saisonnier en autorisation de séjour à l'année) et que le système ne puisse pas être contourné par la création de nouvelles catégories.

g. Il intégrera dans la loi des dispositions allant dans le sens des accords négociés avec l'Union européenne.

Begründung

Au cours des dernières années, la Suisse a connu une immigration massive. Pendant les seules années 1991 à 1994, pas moins de 476 077 permis d'établissement et autorisations de séjour à l'année ont été délivrés, alors que notre pays était frappé par la récession ! Lorsque le marché de l'emploi se resserre, l'économie d'un pays aussi petit que le nôtre peut difficilement absorber plus d'un demi-million d'immigrés supplémentaires sans s'exposer à de graves difficultés. Si une loi sur l'immigration bien conçue avait déjà existé en 1990, nous aurions pu éviter de commettre des erreurs coûteuses. Il est donc urgent d'agir !

Notre pays songe depuis longtemps déjà à stabiliser l'arrivée d'immigrants. L'idée selon laquelle la Suisse ne doit plus ouvrir ses frontières qu'aux seuls ressortissants de l'Union européenne et de quelques autres États bien définis ("modèle des trois cercles") est évoquée depuis 1991. Mais il y a loin de la théorie à la pratique, et la loi sur l'émigration et l'immigration, dont l'élaboration a été envisagée ces derniers temps, ne semble pas devoir voir le jour à brève échéance. Lors des débats en commission de mars 1993 (examen de la motion Simmen), on a entendu certains parlementaires dire qu'il n'y avait pas urgence à agir dans ce domaine. Dans le postulat qu'elle a adopté en complément de cette motion, la commission a demandé que la loi sur l'émigration et l'immigration définisse également une politique complète de l'intégration qui favoriserait la réintégration des immigrés dans leur pays et contribuerait à supprimer les causes des mouvements migratoires. Cette loi comprendra trop d'éléments pour que l'on puisse parvenir à un résultat rapide.

Aujourd'hui, le problème a pris une ampleur telle que la Suisse ne peut plus se permettre d'attendre. Qu'elle choisisse d'édicter une nouvelle loi (loi sur l'immigration ou loi régissant l'immigration et l'émigration) ou de modifier une loi existante (LSEE notamment) importe peu. Ce qui compte, c'est qu'elle élabore rapidement une réglementation complète sur l'immigration.a. Contingentement (associé à un rééquilibrage)

Les mesures de restriction imposées par la législation actuelle (LSEE et OLE notamment) se sont révélées dans une large mesure inefficaces. Au contingent d'étrangers admis par l'administration (contingent fixé à 17 000 en 1993) s'ajoute le flot massif et incontrôlé d'immigrants (100 636 en 1993) arrivés en Suisse par le biais, notamment, du regroupement familial ou de la transformation du permis de saisonnier en autorisation de séjour à l'année. Il est donc impératif d'adopter un système de contingentement efficace qui ne puisse pas être contourné.

Comme il peut être délicat de contingenter les effectifs de réfugiés au regard du droit international, il faut définir un quota global qui comprendra deux sous-groupes : un contingent de réfugiés et un contingent de main-d'oeuvre. Entreront dans le premier contingent toutes les personnes qui ont été admises en Suisse provisoirement parce que la situation régnant dans leur pays les empêchaient d'y retourner (cette catégorie comprend entre autres les "personnes admises provisoirement", les "personnes admises pour des raisons humanitaires", les "réfugiés de la violence", etc.). Dans le cas de l'ex-Yougoslavie, on a constaté que l'accueil de "réfugiés de la violence" pouvait parfaitement donner lieu à un contingentement. Si la limite fixée pour le contingent de réfugiés ne peut pas être respectée en raison des règles imposées par le droit international, il faut réduire en conséquence le contingent de main-d'oeuvre.

b. Personnel qualifié

Des entreprises suisses oeuvrant dans des secteurs porteurs se plaignent d'avoir des difficultés à recruter des spécialistes qualifiés à l'étranger. D'un autre côté, on constate une proportion démesurée d'étrangers parmi les chômeurs de notre pays (à la fin de 1993, on dénombrait 72 079 étrangers sur un effectif total de 184 388 chômeurs, ce qui représente 39 %). Ces chiffres suffisent à montrer que notre politique de recrutement a échoué, du moins en partie.

Cette politique doit avoir pour but d'affermir la position du site économique qu'est la Suisse (et surtout de consolider les emplois productifs). Un employeur ne peut se permettre d'engager du personnel qui lui coûtera plus qu'il ne lui rapportera. Pourquoi l'État serait-il, lui, obligé de le faire ? La politique appliquée actuellement en matière d'accueil de la main-d'oeuvre étrangère tient beaucoup trop peu compte de l'intérêt général de la Suisse. Au cours des dernières années, notre pays, en dépit des déclarations de ses responsables, a accueilli essentiellement des personnes issues de pays autres que les pays de l'UE et de l'AELE, des personnes peu qualifiées de surcroît. Sur les 117 636 nouveaux permis délivrés en 1993, seuls 50 454 (42,9 %) ont été octroyés à des ressortissants d'États de l'EEE. En termes d'immigration nette (nombre d'immigrés après déduction du nombre d'émigrés), la main-d'oeuvre provenant de pays hors EEE a représenté, en 1993, 96,5 % du nombre total d'immigrés (45 150 sur 46 820). Ni les objectifs formulés par le Conseil fédéral en 1991 ("modèle des trois cercles"), ni les mesures à effet immédiat adoptées le 1er mai 1993 pour faciliter l'entrée en Suisse de personnel hautement qualifié, ne suffisent pour qu'un changement efficace s'opère dans la politique de recrutement. Il est impératif d'adopter une réglementation qui fixe expressément des dispositions en la matière.

c. Directives sur le contingentement : pas d'immigration en période de récession

L'afflux d'immigrés s'explique notamment par la difficulté à définir les critères de calcul des contingents annuels. En vertu de l'OLE, déterminante en la matière, il faut "assurer un rapport équilibré entre l'effectif de la population suisse et celui de la population étrangère résidante". Cet objectif ne peut être concrétisé ; la marge d'action octroyée dans l'attribution des permis est beaucoup trop grande.

Notre objectif doit être d'adapter l'effectif de main-d'oeuvre étrangère aux besoins de notre pays. En période de récession, le nombre de postes à pourvoir diminuant, l'immigration ne doit être autorisée que si l'on peut attendre de l'immigrant qu'il contribue à créer des emplois. C'est trop rarement le cas actuellement. Preuve en est le niveau des contingents des dernières années (19 000 permis en 1989 ; 22 000 en 1990 ; 22 796 en 1991 ; 18 603 en 1992 ; 17 000 en 1993 ; 14 200 en 1994). Si l'on tient compte des besoins de l'économie suisse dans son ensemble, on pourra atténuer quelque peu (à un stade ultérieur) le vieillissement de notre société.

d.Définition des contingents : une compétence à confier au Parlement

L'immigration est un problème politique de première importance, à la fois pour des raisons objectives (par exemple : conséquences économiques d'un afflux d'étrangers en période de récession) et pour des raisons subjectives (l'opinion est très sensible à ce sujet). Notre système politique reposant sur la démocratie directe, il conviendrait de laisser au peuple le soin de prendre les décisions essentielles dans ce domaine ; mais cette formule ne permettrait pas de disposer de toute la souplesse d'action qu'exige la politique de l'immigration. Il serait donc bon, en pareil cas, de transférer de l'administration vers l'autorité législative les compétences en la matière. De cette façon, le peuple pourrait au moins exercer un contrôle indirect. Le Parlement pourrait fixer tous les ans le contingent de l'année suivante.

e. Catégories d'étrangers non soumises au contingentement

La loi doit faire expressément état des catégories d'étrangers qui ne seront soumises à aucun contingentement. C'est le cas, par exemple, des frontaliers ou des fonctionnaires internationaux. Ce peut être le cas aussi des étrangers séjournant pour une courte période, cette catégorie de personnes devant être clairement définie (par exemple : personnes effectuant un séjour unique d'une durée inférieure à 8 mois).

Je tiens à souligner ici la nécessité de maintenir une catégorie d'étrangers qui ne puissent pas prétendre au regroupement familial. On entend dire, depuis quelque temps, que cette mesure viole la Convention des droits de l'homme et la Convention sur le racisme. Sur le plan juridique, cette conception ne se défend pas. En effet, si un entrepreneur portugais peut, en vertu du principe de libre circulation des personnes à l'intérieur de l'UE, envoyer ses ouvriers en Allemagne sans leur famille aussi longtemps et aussi souvent qu'il le désire, sans que nul ne voie là une violation du droit international, pourquoi parlerait-on de racisme et de violation des droits de l'homme lorsque la Suisse fait venir des Portugais sans leur famille (du moins dans des cas particuliers comme la construction des NLFA)? Ces reproches sont d'autant moins pertinents que les travailleurs portugais (qui sont souvent célibataires) font tout leur possible pour venir dans notre pays, puisqu'ils y gagnent un salaire bien supérieur à celui qu'ils percevraient s'ils travaillaient en Allemagne et étaient payés par un employeur portugais.

Et ces reproches sont tout bonnement absurdes si l'on pèse bien l'intérêt des immigrés qui viennent d'un pays sous-développé. Seul un Occidental qui ne sait pas ce que veut dire se battre pour assurer la subsistance d'une famille nombreuse dans des conditions très précaires, qui n'a pas vécu cette situation concrètement, peut avoir l'idée de qualifier de raciste et de contraire aux droits de l'homme le fait de donner à des étrangers la chance de gagner en très peu de temps un revenu qui représente une fortune (relativement s'entend !). Le maintien, du moins dans les cas spéciaux, d'une catégorie d'étrangers ne pouvant prétendre au regroupement familial, sert aussi l'intérêt de la Suisse. En supposant, en effet, que les étrangers engagés pour la construction de la NLFA viennent avec leur famille, comment la Suisse pense-t-elle pouvoir assurer la scolarisation de leurs enfants, sachant que cette scolarisation sera temporaire ?

f. Possibilité de contourner le système et transformation automatique de permis en autorisation de séjour

Il est aberrant d'instituer un système de contingentement si ce système peut être contourné, notamment par la création de nouvelles catégories d'étrangers. Il faut s'assurer que toutes les personnes qui obtiennent une autorisation de séjour pour une durée minimale déterminée (8 mois, par exemple) apparaissent dans le nombre de permis prélevés sur le contingent, et cela même si l'intéressé a obtenu une autorisation de séjour en vertu d'un droit (regroupement familial, saisonniers ayant effectué quatre séjours de neuf mois, par exemple) ou s'il a immigré librement en vertu de conventions conclues avec l'UE. C'est l'"immigration brute" qui doit être déterminante ; autrement dit, il faut "comptabiliser" toute nouvelle arrivée, les immigrants qui retournent dans leur pays ne devant pas être remplacés par de nouveaux immigrants admis hors contingent. Si les immigrés, intégrés, qui retournent dans leur pays sont remplacés par des immigrés qui ne s'intègrent pas, la situation peut devenir très pesante pour notre pays, surtout si ces personnes viennent du tiersmonde et possèdent une formation insuffisante.

Le fait qu'un permis puisse donner droit automatiquement à une autorisation de séjour, complique considérablement le système de contingentement, l'expérience l'a prouvé. Il faut empêcher ce passage automatique d'un statut à un autre et, plus particulièrement, supprimer le droit du saisonnier à obtenir une autorisation de séjour à l'année (en conservant le statut de saisonnier).

g. Réserve relative aux conventions conclues avec l'UE

Les contingents exigés par la présente motion doivent être institués, que la Suisse signe ou non une Convention sur la libre circulation des personnes avec l'UE. Il y deux raisons à cela : la première est qu'il est très probable que la réglementation adoptée n'admettra pas de libre circulation intégrale (elle ne fera qu'améliorer le statut des ressortissants des pays de l'Union européenne); la deuxième est que les contingents auront leur raison d'être même si une libre circulation intégrale est instaurée, car ils resteront applicables aux ressortissants des pays tiers. Comme les conventions conclues avec l'UE priment, bien entendu, le droit suisse, il faudrait en reprendre expressément les dispositions dans notre législation (par exemple dans une future loi sur l'émigration et l'immigration).

Antrag des Bundesrates

Le Conseil fédéral propose de transformer la motion en postulat.

Stellungnahme des Bundesrates

1Le rapport du Conseil fédéral du 15 mai 1991 sur la politique à l'égard des étrangers et des réfugiés constitue le fondement de la politique du Conseil fédéral

dans ce domaine. Dans le passé, celui-ci a toujours souligné l'importance d'une politique cohérente en matière de migration. Dans sa réponse a la motion Simmen du 2 mars 1992, il a notamment constaté que la définition d'une politique suisse de migration doit être clairement séparée de la politique extérieure. Il relève également la nécessité de procéder à un examen minutieux de la forme législative de cette politique de migration.

Il s'agit tout d'abord de concevoir une politique générale de migration puis de la définir concrètement. Ce n'est qu'une fois ce pas franchi, que de nouveaux instruments législatifs, tels qu'une loi sur la migration, pourront être mis en place et que les répercussions sur les lois et les ordonnances actuellement en vigueur (Loi fédérale sur l'asile, RS 142.31 ; Loi fédérale sur le séjour et l'établissement des étrangers, RS 142.20 ; Ordonnance sur la limitation du nombre des étrangers, RS 823.21, etc ... ) pourront être appréciées. Les travaux de législation dans le domaine de la migration sont des tâches à moyen-long terme qui supposent des recherches de fond. C'est ainsi que le chef du Département fédéral de justice et police a mandaté Monsieur Peter Arbenz, anciennement directeur de l'Office fédéral des réfugiés, d'élaborer un rapport sur la migration. Ce rapport sera remis prochainement en procédure de consultation. Il sera discuté le 24 août 1995 à l'occasion d'une conférence sur la migration.

2. Les propositions du motionnaire doivent dès lors être examinées dans le cadre de ces prochains travaux de législation. La motion donne cependant l'occasion au Conseil fédéral de se pencher sur quelques considérations de fond.

Les chiffres qui ont été mentionnés dans la motion correspondent pour l'essentiel à des données officielles. C'est ainsi que 476'077 autorisations de séjour et d'établissement ont été délivrées entre 1991 et 1994. Durant la même période, il faut tenir compte de l'immigration nette pour apprécier l'immigration dans son ensemble (476'077) car cette dernière est diminuée par l'émigration (282'149). Entre 1991 et 1994 l'immigration nette s'élève à 193'928 autorisations de séjour et d'établissement délivrées. Durant ce laps de temps, les principaux motifs d'immigration ont été : le regroupement familial (37,7 %), l'attribution de contingents par la Confédération et les cantons (15,2 %), les transformations d'autorisations saisonnières en autorisations à l'année (12,3 %) de même que des motifs scolaires et d'études (10,3 %).

La motion, qui propose de contingenter l'immigration tant dans le domaine de l'asile que dans le domaine du marché du travail, pourrait conduire à ce que le contingent du marché du travail soit réduit au profit de celui des réfugiés. Le recrutement actif d'une main d'oeuvre étrangère hautement qualifiée serait dès lors impossible dans les domaines où l'économie en a besoin. Les intérêts de la place économique suisse ne seraient alors plus convenablement sauvegardés. En définitive, la motion propose de contingenter l'immigration dans son ensemble. Or, la politique en matière d'asile et de réfugiés, basée sur des considérations d'ordre humanitaire, échappe en fin de compte au contingentement et ne saurait être mise en relation directe avec la politique en matière de marché du travail et donc l'une contre l'autre.

Dans le cadre du programme de dynamisation de l'économie de marché, le Conseil fédéral a pris différentes dispositions en vue de libéraliser le système en vigueur, notamment à l'égard des ressortissants de la CE et de l'AELE. Ces mesures, qui contribuent à l'amélioration de la situation du marché du travail, devraient en principe répondre aux voeux du motionnaire. Étant donné que la proportion des étrangers provenant de la CE et de l'AELE s'est réduit ces dernières années à 64 % de la population résidante permanente de nationalité étrangère, le Conseil fédéral a mis en place différentes mesures qui devraient mettre un terme à cette tendance. Fait notamment partie de ces mesures, la décision de supprimer la transformation des autorisations saisonnières en autorisations à l'année pour les ressortissants de l'ex-Yougoslavie dès le 1er janvier 1995.

Les mesures qui ont été proposées et qui visent à améliorer la situation du marché du travail sont à l'heure actuelle en partie réalisées. En ce qui concerne la qualification de la main d'oeuvre étrangère, leur recrutement a été assoupli par les révisions du 16 octobre 1991 et du 21 avril 1993 de l'ordonnance limitant le nombre des étrangers (OLE, RS 823.21). Une main d'oeuvre hautement qualifiée contribue à la création de postes de travail plus productifs et renforce les structures du marché du travail. Le principe inscrit dans l'OLE, selon lequel les travailleurs du pays ont la priorité sur les nouveaux travailleurs étrangers, trouve toute sa signification dans le domaine du marché du travail, en particulier en période de récession.

La fixation des contingents par le Conseil fédéral se révèle pratique et offre des solutions adaptées aux circonstances. De même, elle permet de réagir rapidement et facilement aux variations de la situation du marché du travail et ceci en fonction des besoins de l'économie. En outre, il faut constater que le système de contingentement ne permet de contrôler qu'une partie de l'immigration.

Le maintien à long terme d'une autorisation sans possibilité de regroupement familial va à l'encontre des exigences actuelles au plan humanitaire et serait difficilement compatible avec les règles et les standards européens. Un statut aussi précaire aurait à l'avenir pour conséquence l'engagement en premier lieu de travailleurs peu qualifiés. Les structures du marché en seraient paralysées, ce que, à juste titre, ne souhaite pas le motionnaire.

Dans le cadre de négociations bilatérales, la Suisse entend conclure un Accord avec la CE en vue de faciliter et de rendre plus attractif le séjour des ressortissants de la CE et de l'AELE. L'issue de ces négociations reste pour l'instant encore incertaine. Les conséquences, d'un éventuel accord sur la nécessité d'engager de la main d'oeuvre étrangère provenant d'autres régions de recrutement devront être dûment prises en compte dans les travaux législatifs relatifs à la nouvelle loi sur la migration et à la révision de la législation sur les étrangers.

Il sied dès lors d'attendre le résultat de la procédure de consultation relative au rapport sur la migration et celui de la conférence sur la migration. Un travail législatif circonstancié ne sera possible qu'une fois ces résultats connus.

Le Conseil fédéral propose de transformer la motion en postulat.