Ausgangslage

Am 24. März 1995 reichte Nationalrätin Grendelmeier eine parlamentarische Initiative (95.407) ein mit dem Ziel, durch einen allgemeinverbindlichen Bundesbeschluss die Erfassung und Rückerstattung von Vermögen zu regeln, die durch die nationalsozialistischen Verfolgungen "herrenlos" wurden und sich in der Obhut schweizerischer Banken befinden. Aufgrund des Beschlusses der Kommission für Rechtsfragen des Nationalrates (RK-N), einen Bundesbeschluss auszuarbeiten, der nicht nur bei den Banken, sondern auch bei andern schweizerischen Finanzinstituten und Vermögensverwaltern Abklärungen ermöglicht, zog Frau Grendelmeier, welche diese Arbeiten der Kommission angeregt hat, ihre Initiative zurück.

Die Kommission für Rechtsfragen hielt in ihrem Bericht zur parlamentarischen Initiative zusammenfassend fest: Zur historischen Aufarbeitung der Rolle des schweizerischen Finanzplatzes vor, während und unmittelbar nach dem Zweiten Weltkrieg soll abschliessend und umfassend geklärt werden, was mit allfälligen Vermögenswerten geschehen ist, die Opfern der nationalsozialistischen Herrschaft gehörten und die im besagten Zeitraum bei Schweizer Banken, Versicherungen, Anwälten, Notaren, Treuhändern, Vermögenverwaltern, der Schweizerischen Nationalbank oder andern juristischen oder natürlichen Personen oder Personengemeinschaften deponiert wurden. Die zur Aufarbeitung notwendigen Abklärungen setzen Untersuchungen durch vom Bundesrat eingesetzte unabhängige Experten voraus. Mit dem vorliegenden Bundeschluss wird die formelle Rechtsgrundlage geschaffen, die Vorrang hat vor den Geheimhaltungspflichten von Banken, Versicherungsgesellschaften, Anwälten oder anderen juristischen oder natürlichen Personen oder Personengemeinschaften und diese verpflichtet, Akteneinsicht zu gewähren und allenfalls vorhandene Vermögenswerte von Opfern der nationalsozialistischen Herrschaft anzugeben. Für den Vollzug des Bundesbeschlusses ist der Bundesrat zuständig, der auch die Experten zu bezeichnen hat.

Der Bundesrat begrüsste in seiner Stellungnahme die Initiative der Rechtskommission und erklärte sich mit ihrem Beschlussentwurf einverstanden. Die Schweiz habe ein politisches Interesse daran, dass diese Frage ein für allemal mit der notwendigen Offenheit geklärt und ein Schlussstrich gezogen werden könne.

Wortlaut

Die Kommission für Rechtsfragen des Nationalrates unterbreitet gemäss Artikel 21quater Absatz 3 des Geschäftsverkehrsgesetzes folgende parlamentarische Initiative:

Bundesbeschluss betreffend die historische und rechtliche Untersuchung des Schicksals der infolge der nationalsozialistischen Herrschaft in die Schweiz gelangten Vermögenswerte

vom

Die Bundesversammlung der Schweizerischen Eidgenossenschaft,

gestützt auf die Artikel 64 und 64bis der Bundesverfassung,

nach Einsicht in den Bericht vom 26. August 1996 der Kommission für Rechtsfragen des Nationalrates

und in die Stellungnahme des Bundesrates vom 16. September 1996,

beschliesst:

Art. 1 Gegenstand

1 Untersucht werden Umfang und Schicksal von Vermögenswerten aller Art, die Banken, Versicherungen, Anwälten, Notaren, Treuhändern, Vermögensverwaltern oder anderen natürlichen oder juristischen Personen oder Personengemeinschaften mit Wohnsitz oder Sitz in der Schweiz zur Verwahrung, Anlage oder Übermittlung an Dritte übergeben oder von der Schweizerischen Nationalbank entgegengenommen wurden und

a. Personen gehörten, die Opfer der nationalsozialistischen Herrschaft wurden oder von denen infolge dieser Herrschaft zuverlässige Nachrichten fehlen und deren Vermögen seither von den Berechtigten nicht beansprucht wurden;

b. infolge der Rassengesetze oder anderer diskriminierender Massnahmen im Einflussbereich des nationalsozialistischen Deutschen Reiches ihren rechtmässigen Eigentümern entzogen wurden; oder

c. von Mitgliedern der Nationalsozialistischen Deutschen Arbeiterpartei, vom nationalsozialistischen Deutschen Reich, seinen Institutionen oder Vertretern sowie diesem nahestehenden natürlichen oder juristischen Personen stammen, eingeschlossen alle Finanztransaktionen, die mit diesen Vermögenswerten durchgeführt wurden.

2 Die Untersuchung erstreckt sich ebenfalls auf die von der Schweiz seit 1945 getroffenen staatlichen Massnahmen, welche Vermögenswerte nach Absatz 1 zum Gegenstand hatten.

3 Der Bundesrat kann auf Antrag der Experten den Gegenstand der Untersuchung neuen Erkenntnissen oder den Arbeiten anderer Untersuchungskommissionen anpassen.

Art. 2 Durchführung der Untersuchung

1 Zur Durchführung der Untersuchung bestimmt der Bundesrat Experten aus verschiedenen Fachrichtungen, unter deren Leitung die Forschungsarbeiten durchgeführt werden.

2 Die Experten orientieren den Bundesrat regelmässig über den Stand der Arbeiten, namentlich wenn sich im Laufe der Untersuchung konkrete Hinweise auf Vermögensansprüche nach Artikel 1 ergeben.

Art. 3 Vertraulichkeit der Untersuchung

Die mit der Durchführung der Untersuchung betrauten Personen sowie ihre Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter unterstehen dem Amtsgeheimnis. Der Bundesrat regelt die Einzelheiten in den Untersuchungsaufträgen.

Art. 4 Pflicht zur Aktenaufbewahrung

Handlungen, durch welche bestehende Akten, die der Untersuchung nach Artikel 1 dienlich sein könnten, vernichtet, ins Ausland gebracht oder sonstwie schwerer zugänglich gemacht werden, sind untersagt.

Art. 5 Pflicht zur Gewährung der Akteneinsicht

1 Die in Artikel 1 erwähnten Personen und Institutionen, ihre Rechtsnachfolger sowie Behörden und Amtsstellen sind verpflichtet, den vom Bundesrat bestimmten Experten und den von ihnen beigezogenen Forschern Einsicht in alle Akten zu gewähren, die der Untersuchung dienlich sein könnten.

2 Die Pflicht zur Gewährung der Akteneinsicht geht jeder gesetzlichen und vertraglichen Geheimhaltungspflicht vor.

Art. 6 Verfügung über die Untersuchungsergebnisse

1 Sämtliche Untersuchungsmaterialien stehen in der alleinigen Verfügungsbefugnis des Bundesrates.

2 Der Bundesrat veröffentlicht die Untersuchungsergebnisse vollständig.

3 Personendaten werden für die Veröffentlichung anonymisiert, sofern überwiegende schutzwürdige Interessen lebender Personen dies erfordern.

Art. 7 Strafbestimmungen

1 Wer vorsätzlich Artikel 4 oder Artikel 5 Absatz 1 zuwiderhandelt, wird mit Haft oder Busse bis 50.000 Franken bestraft. Handelt der Täter fahrlässig, so ist die Strafe Busse bis 10.000 Franken.

2 Die Strafbarkeit von Verletzungen des Amtsgeheimnisses nach Artikel 320 des Strafgesetzbuches bleibt vorbehalten.

3 Für Widerhandlungen in Geschäftsbetrieben sind die Artikel 6 und 7 des Verwaltungsstrafrechtsgesetzes anwendbar.

4 Die Strafverfolgung ist Sache der Kantone.

Art. 7a Rechtsschutz

1 Bei Streitigkeiten über die Pflicht zur Aktenaufbewahrung und zur Gewährung der Akteneinsicht entscheidet das Departement auf Antrag der Experten.

2 Gegen den Entscheid des Departementes kann innert zehn Tagen Verwaltungsgerichtsbeschwerde beim Bundesgericht erhoben werden.

3 Das Departement und das Bundesgericht entscheiden unverzüglich.

Art. 8 Finanzierung

Die Bundesversammlung bewilligt einen mehrjährigen Verpflichtungskredit für die Durchführung der Untersuchung nach Artikel 1.

Art. 9 Referendum, Geltungsdauer und Inkrafttreten

1 Dieser Bundesbeschluss ist allgemeinverbindlich; er untersteht dem fakultativen Referendum.

2 Er gilt während fünf Jahren.

3 Der Bundesrat bestimmt das Inkrafttreten.

Verhandlungen

Kommissionssprecherin Lili Nabholz (R, ZH) machte im Nationalrat darauf aufmerksam, dass es im Schweizer Parlament nur wenige Debatten gebe, die eine derart grosse internationale Resonanz auslösten. Massivste Vorwürfe betreffend Geschäfte mit Raubgold, Transaktionen mit Raubgold, mit Vermögen von Opfern und Tätern des Naziregimes stünden im Raum. Die heutige Generation sei gefordert, sich mit den Vorgängen ihrer Vergangenheit unvoreingenommen auseinanderzusetzen. Längst gehe es nicht mehr ausschliesslich um die umstrittene Höhe nachrichtenloser Guthaben bei schweizerischen Finanzinstituten. Es gehe vielmehr um das moralische Ansehen unseres Landes insgesamt. Die Kommission für Rechtsfragen habe sich seit August 1995 intensiv mit dem Thema befasst und lege nun den einstimmig verabschiedeten Entwurf für einen Bundesbeschluss vor. In der auf die Fraktionssprecherinnen und -sprecher begrenzten Eintretensdebatte äusserten sich alle Votanten zustimmend zum Bundesbeschluss. Bundesrat Cotti betonte, das Interesse der Schweiz an einer umfassenden, unvoreingenommenen und transparenten Untersuchung ihrer Rolle als Finanzplatz zur Zeit der Naziherrschaft sei mindestens gleich gross wie dasjenige des Auslands.

Im Ständerat sagte der Berichterstatter der Kommission für Rechtsfragen Niklaus Küchler (C, OW), die Aufarbeitung des in Frage stehenden Abschnittes unserer Geschichte solle offen, ernsthaft und selbstkritisch, aber durchaus mit dem notwendigen Selbstbewusstsein angegangen werden. Von keinem der 13 Mitglieder des Ständerates, welche sich in der Eintretensdebatte äusserten, wurde das Eintreten in Frage gestellt. Die Akzente wurden jedoch verschieden gesetzt. Gian-Reto Plattner (S, BS) erinnerte an die Motion Piller (95.3257), welche dem, was heute gefordert werde, sehr nahe gewesen sei. Sie war vom Ständerat am 20. Dezember 1995 mit 6 zu 4 Stimmern abgelehnt worden. In der Detailberatung wurde der Text des Bundesbeschlusses auf Antrag der Kommission in einigen Artikeln ohne materielle Änderungen neu formuliert. Zwei Bereiche wurden jedoch auch inhaltlich verändert: In Artikel 1, Absatz 1 wurden neu auch der Erwerb von Vermögenswerten aufgenommen. Diese Ergänzung wurde nötig, zur Untersuchung etwa des Erwerbs von Kunstwerken oder sogenanntem "arisierten Vermögen", zum Beispiel Firmen oder Liegenschaften, welche häufig von verfolgten Personen unter nationalsozialistischem Druck weit unter ihrem Wert veräussert werden mussten. Die zweite materielle Änderung wurde nicht einstimmig beschlossen: mit 30 zu 7 Stimmen entschied sich der Ständerat, das Beschwerderecht für sämtliche Streitigkeiten betreffend die Anwendung des Bundebeschlusses in einem neuen Artikel, entsprechend den Anforderungen der EMRK, zu regeln.

In der Differenzbereinigung wurde einzig um diese Frage des Rechtsschutzes gerungen. Die von der kleinen Kammer beschlossene Ausdehnung der Rechtsmittel ging dem Nationalrat zu weit. Der Zielkonflikt zwischen historischer Wahrheitsfindung einerseits und extensiv ausgelegtem Persönlichkeitsschutz andererseits sei zugunsten der ersteren zu entscheiden, erklärte Kommissionsprecherin Lili Nabholz. Die EMRK könne diesbezüglich verschieden interpretiert werden. Der Ständerat lenkte schliesslich ein; gemäss Kommissionsprecher Niklaus Küchler einzig und allein aus übergeordneten politischen Interessen, um eine möglichst rasche Inkraftsetzung des Bundesbeschlusses zu ermöglichen.