Zusammenfassung

Message du 16 juin 1997 concernant un arrêté fédéral instituant des mesures visant à équilibrer le budget (Objectif budgétaire 2001)

Ausgangslage

Par le biais du "Programme de la législature 1995-1999", le Conseil fédéral a soumis au Parlement un programme financier global visant à rééquilibrer le budget de la Confédération d'ici au début de la prochaine décennie. Les principaux volets de ce programme sont les suivants :

- une stratégie d'assainissement des finances fédérales déployant ses effets sur les dépenses, étant entendu que les coupes budgétaires et les programmes d'économies traditionnels devront de plus en plus être complétés par des réformes structurelles ;

- une consolidation financière des assurances sociales ;

- des mesures en matière de recettes se limitant à assurer le financement des projets d'infrastructure des transports publics, de l'AVS et de l'AI.

Le présent message est consacré à l'objectif budgétaire 2001, pierre angulaire des futurs efforts pour équilibrer le budget. Une disposition constitutionnelle obligera le Conseil fédéral et le Parlement à mener une politique contraignante axée sur l'équilibre. En vertu de la disposition constitutionnelle transitoire proposée, les comptes devront être équilibrés d'ici à 2001. L'objectif sera considéré comme atteint lorsque l'excédent de dépenses du compte financier ne dépassera pas deux % des recettes, soit environ un milliard de francs. Un objectif intermédiaire est fixé pour 1999 : un déficit d'au maximum quatre milliards de francs. Si ces objectifs ne sont pas atteints, le Conseil fédéral devra proposer un train d'économies correspondant. Le Parlement pourra opter pour d'autres priorités, il devra toutefois respecter l'objectif fixé.

Les commissions chargées de l'examen préalable pourront partir de chiffres plus actuels si cela s'avère nécessaire.

Le budget de la Confédération devra retrouver son équilibre sans que la conjoncture économique n'en pâtisse. Le Conseil fédéral ne souhaite pas qu'une politique budgétaire trop stricte entrave la reprise économique escomptée. Par conséquent, le Parlement pourra, s'il le faut, prolonger de deux ans au maximum les délais inscrits dans la Constitution.

Les dispositions constitutionnelles proposées ne remettent pas en question la réalisation des grands projets d'infrastructure. Des crédits d'engagement, des programmes de construction contraignants et les financements spéciaux en discussion garantissent le déroulement rationnel et rapide des travaux de construction. Le Conseil fédéral ne souhaite pas que les mesures visant à équilibrer le budget épargnent de manière générale les dépenses d'investissement. Appliquer un régime particulier à ces dépenses serait contraire aux principes budgétaires et compliquerait la fixation des priorités de la politique budgétaire.

L'objectif budgétaire a moins de portée que l'article 42bis de la Constitution, selon lequel le découvert du bilan doit être amorti compte tenu de la situation économique. Par contre, il est formulé de manière plus concrète et davantage axé sur l'efficacité. La disposition transitoire proposée impose ainsi des économies contraignantes au cas où l'objectif budgétaire serait manqué. En pareil cas, l'équilibre budgétaire devra être atteint dans un délai supplémentaire de deux ans. Le Conseil fédéral effectuera lui-même les coupes requises qui relèvent de sa compétence et il proposera aux Chambres fédérales celles qui nécessitent une modification de lois. Le Parlement pourra amender certains points des propositions du Conseil fédéral, mais pas le montant total des économies fixé par ce dernier. Les deux conseils traiteront le dossier durant la même session selon la procédure d'urgence prévue à l'article 89bis de la Constitution.

Les mesures d'économies contraignantes exerceront en premier lieu un effet préventif. L'équilibre des comptes devra être atteint autant que possible en élaborant le budget et le plan financier de manière rigoureuse et en mettant en oeuvre rapidement les réformes structurelles. Il s'agira en l'occurrence d'accorder une grande importance à la réalisation systématique des réformes déjà engagées, telles que la nouvelle péréquation financière, la réforme de l'administration et l'application de normes et de standards plus stricts dans le domaine du bâtiment et du génie civil.

L'objectif budgétaire 2001 crée en quelque sorte les conditions nécessaires à l'application du frein à l'endettement qui - à l'échelon d'un cycle conjoncturel - vise un équilibre durable du compte financier. Ces deux instruments concordent et ils constituent l'armature d'une politique budgétaire axée sur la stabilité. Il s'agit de coordonner l'avancement des deux projets, sachant qu'ils sont étroitement liés sur le plan matériel et qu'ils doivent être mis en oeuvre dans un ordre déterminé, l'introduction du frein à l'endettement nécessitant en effet un budget largement équilibré du point de vue structurel. À l'issue de la votation sur l'objectif budgétaire 2001, le Conseil fédéral soumettra aux Chambres un projet de frein à l'endettement. Il y aura ainsi les trois phases successives suivantes :

- le retour à l'équilibre du budget de la Confédération dans le délai prévu par la Constitution (objectif budgétaire 2001);

- le maintien de l'équilibre des comptes au moyen d'un frein à l'endettement qui devra être instauré ;

- l'examen de la question, toujours ouverte, qui est de savoir comment on amortira la dette ainsi que l'exige expressément l'article 42bis de la Constitution.

L'objectif budgétaire 2001 est la réponse logique du Conseil fédéral aux problèmes budgétaires de la Confédération, qui sont persistants et extrêmement préoccupants. Il fixe des objectifs clairs et il obligera tous les milieux impliqués à maintenir le cap fixé. Il leur accorde assez de temps et une marge de manoeuvre suffisante pour opérer un assainissement des finances fédérales supportable sur les plans économique et social. Étant donné les mesures d'économies qui devront absolument être réalisées si les objectifs ne sont pas atteints, il sera indiqué de procéder sans tarder aux indispensables allégements budgétaires. L'objectif budgétaire 2001 est en quelque sorte un "contrat financier" constituant une base saine du développement social et économique de notre État fédéral.

Verhandlungen

Au Conseil national, le projet d'arrêté fédéral a suscité de longs débats sur des questions de principe. Lors du débat d'entrée en matière, la grande majorité des partis bourgeois s'est exprimée en faveur de la politique d'économie ainsi proposée. Les socialistes, les Verts ainsi qu'une minorité des démocrate-chrétiens ont tout d'abord exigé la garantie que le programme d'assainissement serait équilibré puis ont proposé la non-entrée en matière ou le renvoi. La proposition de non-entrée en matière du PS a été rejetée par 109 voix contre 56. Une proposition de renvoi de Paul Rechsteiner (S, SG) demandant l'introduction d'un impôt sur les gains en capital, a été balayée par 108 voix contre 58. Une proposition déposée par Eugen David (C, SG) préconisant une réévaluation de la situation politique du pays sur la base de la votation du 28 septembre 1997 concernant l'assurance-chômage, a également été rejetée par 99 voix contre 71. Au cours d'un très long discours, le conseiller fédéral Kaspar Villiger a plaidé en faveur de l'article constitutionnel : "Quiconque défend bec et ongles la moindre possession en traitant tous ceux qui soulèvent la question d'antisociaux n'est pas lui-même social ; les personnes véritablement sociales sont celles qui recherchent ensemble des solutions acceptables pour les oeuvres sociales dont nos enfants et les enfants de nos enfants pourront encore profiter".

Au cours de la discussion de détail, toutes les propositions, à l'exception d'une seule, ont été rejetées. C'est en vain que la gauche s'est opposée au principe consistant à réduire uniquement le déficit par des diminutions des dépenses. Cependant, le Conseil national n'a pas non plus accepté une proposition de minorité de la droite visant à autoriser de nouvelles dépenses lorsque le montant requis peut être compensé d'une autre manière. En revanche, la Chambre du peuple a adopté, aux al. 9 et 10 de l'art. 24, une proposition Vallender (R, AR) selon laquelle un régime d'économie pourra être imposé au Conseil fédéral et au Parlement également après 2001. À la fin des débats, le Conseil national s'est également opposé, par 130 voix contre 30, à une proposition de minorité, défendue par Christoph Blocher (V, ZH), demandant la démission du Conseil fédéral ainsi que la dissolution du Parlement au cas où les objectifs budgétaires ne seraient pas atteints.

Au Conseil des États, Thomas Onken (S, TG) pour lequel l'objectif budgétaire pour l'année 2001 était irréalisable et obligeait à adopter une politique en rase-mottes, vouée irrémédiablement à la catastrophe, a déposé une demande de non-entrée en matière, qui a échoué par 27 voix contre 4. De nombreux orateurs ont réfuté les thèses du député aux États : selon eux, si un objectif budgétaire n'était pas fixé, cela entraînerait des conséquences incalculables du point de vue économique et social. Le rapporteur Kurt Schüle (R, SH) estimait quant à lui que le Parlement ne parviendrait jamais à assainir les finances fédérales sans une pression extérieure.

Lors de la discussion de détail, à l'art. 24, al.1, le Conseil a refusé, par 23 voix contre 12, une proposition de minorité conduite par Thomas Onken (S, TG), selon laquelle l'équilibre pourrait aussi être atteint par des recettes supplémentaires. À l'art. 24, al. 2, sur proposition de la commission, les objectifs intermédiaires concernant le déficit pour 1999 et 2000 ont été réajustés à la baisse sur la base d'une réévaluation des perspectives financières. C'est ainsi que l'excédent des dépenses ne devra désormais pas dépasser 5 milliards de francs en 1999 et 2,5 milliards en l'an 2000. Aux al. 9 et 10 de l'art. 24, le Conseil des États a encore précisé la volonté du Conseil national de maintenir les acquis, l'équilibre budgétaire une fois atteint.

Le Conseil national s'est rallié au Conseil des États.

Le projet a été approuvé en votation populaire le 7 juin 1998 par 70,7 % des votants (cf. http ://www.admin.ch/ch/f/pore/va/index.html).