Wortlaut

Le Conseil fédéral est chargé d'édicter, en application de l'article 42quater de la constitution, des dispositions contre les arrangements conclus avec des contribuables en vue de leur assurer des avantages fiscaux injustifiés. Il interdira notamment les arrangements conclus avec les entreprises qui quittent le territoire d'un canton.

Begründung

Conclure un arrangement fiscal, c'est accorder à un sujet fiscal un traitement spécial, autrement dit déroger à la règle légale. On peut donc considérer que ce sont alors tous les autres contribuables et d'autres collectivités publiques qui en font les frais. Or, les contribuables suisses, pris dans leur totalité, ont tout intérêt à ce que nul ne puisse bénéficier d'avantages fiscaux contraires à l'égalité des individus devant la loi. Les cantons, pour leur part, ont intérêt à ce que leurs recettes fiscales ne soient pas mises en danger par la concurrence que leur livreraient ceux de leurs homologues qui chercheraient à attirer de nouveaux contribuables sur leur territoire. En 1948, les gouvernements des cantons ont d'ailleurs conclu un concordat sur l'interdiction des arrangements fiscaux "en vue d'appliquer uniformément et sans restriction les dispositions fiscales à tous les contribuables et bien imposables (...)". "Il est ", dit-il, "permis d'accorder des facilités légalement prévues en ce qui concerne l'imposition :

a. Des personnes qui, pour la première fois ou après un absence du pays d'au moins dix ans, prennent domicile ou séjournent en Suisse sans y exercer d'activité lucrative (...);

b. Des entreprises nouvellement créées et dont le canton est économiquement intéressé à promouvoir le développement (...);

c. Des entreprises au capital desquelles participe une corporation de droit public ou qui sont affectées principalement à un but public ou d'utilité générale."

Le 11.05.1958, le peuple et les cantons avaient accepté en votation populaire l'art. 42quater de la constitution, lequel accorde aux autorités fédérales une compétence supplémentaire, en plus du concordat. Le message du Conseil fédéral du 20.01.1953 faisait remarquer que cette compétence supplémentaire avait sa raison d'être, en plus du concordat, lequel "s'en trouverait renforcé, soutenu et stabilisé." L'idée, à l'époque, était de donner la possibilité à la Confédération d'intervenir en cas d'échec d'une solution intercantonale.

L'échec flagrant de la solution du concordat et les dispositions plus récentes, mais guère plus claires, de la loi fédérale sur l'harmonisation des impôts directs des cantons et des communes sont à l'origine des demandes, contestables, d'allégement fiscal, comme on l'a vu dans le cas de la BZ Bank de Monsieur M. Ebner. La grande marge d'interprétation, les difficultés d'interprétation, les violations du principe de l'égalité devant la loi et de celui de l'interdiction des arrangements fiscaux qui se font au détriment du bien commun sont autant d'éléments qui montrent à quel point il est urgent d'intervenir en appliquant l'art. 42quater de la constitution.

Antrag des Bundesrates

Le Conseil fédéral propose de transformer la motion en postulat.

Stellungnahme des Bundesrates

1.- La motion de M. Remo Gysin, Conseiller national, demande que la Confédération édicte une législation contre les arrangements conclus avec des contribuables en vue de leur assurer des avantages fiscaux injustifiés en se fondant sur l'article 42quater de la constitution.

Au milieu des années trente déjà, on avait débattu la nécessité d'introduire une telle réglementation dans la constitution. L'article 42quater actuel faisait partie des mesures de réforme du régime financier et n'a trouvé place dans la constitution qu'après la votation du 11 mai 1958, soit après trois essais infructueux. Après l'échec de la réforme des finances de 1948 qui aurait notamment dû permettre à la Confédération d'édicter une loi interdisant les avantages fiscaux injustifiés, les cantons ont cherché à conclure un concordat. Après de longs travaux préparatoires, 12 cantons (ZH, BE, GL, FR, BS, SH, AI, SG, AG, TG et NE) ont conclu, le 10 décembre 1948, un concordat sur l'interdiction des arrangements fiscaux. Le Conseil fédéral l'a ratifié le 26 septembre 1949 et les cantons de Soleure et d'Uri y ont adhéré en 1949 et en 1950. Dans son projet de régime financier de 1958, le Conseil fédéral a relevé que 11 cantons n'avaient toujours pas adhéré au concordat et que les cantons liés par ce concordat pouvaient le dénoncer librement. Ces faits justifiaient donc l'existence d'une compétence fédérale en plus du concordat, lequel s'en trouverait renforcé, soutenu et stabilisé. Ce n'est qu'après l'adoption de l'article 42quater de la constitution que les 11 autres cantons ont adhéré au concordat entre 1959 et 1963, ainsi que le nouveau canton du Jura en 1980.

2.- Dans le cadre des travaux législatifs concernant la loi sur l'harmonisation des impôts directs des cantons et des communes (LHID), le Parlement a décidé de réglementer les allégements fiscaux aux articles 5 (pour les sociétés de personnes) et 23, 3e alinéa (pour les sociétés organisées en personnes morales). D'après ces dispositions, les lois cantonales peuvent accorder aux entreprises nouvelles qui servent les intérêts économiques du canton des allégements fiscaux pour l'année de la création de l'entreprise et les neuf années suivantes. En outre, une modification importante de l'activité de l'entreprise est assimilée à la création d'une nouvelle entreprise.

Les dispositions de la LHID en tant que loi fédérale spéciale ont le pas sur celles du concordat. Elles contiennent des prescriptions minimales qui sont plus larges que les dispositions du concordat. Les cantons peuvent donc s'imposer des limites plus étroites sur la base du concordat.

La loi sur l'impôt fédéral direct (LIFD) ne contient pas de disposition sur les allégements fiscaux. A certaines conditions, la Confédération peut cependant accorder des allégements fiscaux en se fondant sur l'arrêté du 6 octobre 1995 en faveur des zones économiques en redéploiement. La Confédération n'accorde toutefois pas d'allégements si les cantons refusent d'en accorder aussi.

3.- Le Conseil fédéral constate que les cantons se livrent à une concurrence accrue dans le cadre de leur promotion économique. La compétition locale se manifeste surtout pendant les périodes de mutations économiques profondes dont les conséquences n'ont pas épargné la Suisse. Si certains cantons peuvent offrir des conditions très favorables aux nouvelles entreprises, d'autres disposent d'une marge de manoeuvre plus limitée pour des raisons de politique financière.

L'auteur de la motion affirme que le concordat est un échec et que les dispositions de la LHID ne sont guère plus claires en se référant au transfert du siège de la BZ-Bank. Sur ce point, le Conseil fédéral a déjà donné son avis dans sa réponse à la motion 97.3665. Les articles 5 et 23, 3e alinéa, LHID interdisent en fait d'accorder des allégements fiscaux aux entreprises qui s'établissent dans un autre canton sans changer d'activité. Il ne faut donc pas confondre cette situation avec la concurrence absolument normale entre les cantons résultant de l'autonomie que la constitution leur garantit pour fixer leurs barèmes fiscaux.

4.- En 1997, la Conférence des directeurs cantonaux de l'économie publique a étudié en détail la promotion économique des cantons et la concurrence entre les cantons. Elle a constaté que la concurrence nécessaire entre les cantons en matière de promotion économique ne peut être saine et constructive que si elle s'exerce dans un climat de transparence et un esprit de collaboration confédérale. Dans une déclaration du 29 août 1997, les membres de cette Conférence se sont engagés à s'abstenir d'attirer des entreprises qui sont déjà contribuables en Suisse et à respecter les dispositions de la LHID et du concordat sur l'interdiction des arrangements fiscaux. Sur ce point, le Conseil fédéral constate non sans satisfaction que les règles de comportement ne sont pas un tabou entre les cantons et qu'une confrontation franche a lieu. Par conséquent, le législateur fédéral ne devrait pas empiéter sans nécessité sur la souveraineté fiscale des cantons. Toutefois, si les abus se multipliaient, le Conseil fédéral invitera la Conférence des directeurs cantonaux des finances à se saisir de ce problème.

5.- Compte tenu du durcissement de la concurrence mondiale, les collectivités publiques doivent collaborer à tous les niveaux pour prendre des mesures visant avant tout à présenter et à promouvoir la Suisse comme un lieu attrayant pour implanter des entreprises. Le Conseil fédéral et le Parlement ont fait un grand pas dans ce sens avec la réforme 1997 de l'imposition des sociétés. Le Conseil fédéral continuera d'encourager un dialogue constructif avec les cantons afin de faire aller la Suisse de l'avant et ne perdra pas de vue le problème des allégements fiscaux.

Actuellement, il n'y a cependant aucune raison de modifier la réglementation de la LHID régissant ces allégements. En effet, cette loi adoptée par les Chambres fédérales à la fin de 1990 et entrée en vigueur le 1er janvier 1993 laisse aux cantons jusqu'à la fin de l'an 2000 pour adapter leur législation à ses prescriptions. S'il s'avérait nécessaire par la suite de modifier la réglementation légale, les cantons devraient participer à ces travaux comme le prescrit la constitution fédérale.

Le Conseil fédéral propose de transformer la motion en postulat.