Stellungnahme des Bundesrates

Il Consiglio federale conviene con l'interpellante che la presenza di passatori è uno dei fenomeni più odiosi del nostro tempo, principalmente perché sfrutta la situazione di bisogno in cui si trovano persone quali, in primo luogo, i richiedenti l'asilo; ritiene quindi che questa presenza vada combattuta con ogni mezzo. Il Consiglio federale è convinto che l'attività dei passatori non si può combattere efficacemente mediante un unico provvedimento, ma che occorrono piú strumenti diversi tra loro per intervenire in modo incisivo. Questi strumenti comprendono fra l'altro :

* uno scambio efficiente d'informazioni, analisi precise della situazione e descrizioni dei rischi riscontrabili in pratica, che consentono un'esecuzione efficace tramite tutte le istanze che si occupano di questioni legate alla migrazione; questo punto di vista è stato confermato durante il recente incontro dei ministri dell'Interno di Germania, Austria, Francia, Italia, Principato del Liechtenstein e Svizzera.

* controlli alla frontiera effettuati nelle stazioni e in sede mobile da personale specializzato

* una politica e una prassi in materia di visti coerente e adeguata alle circostanze

* un'esecuzione coerente delle possibilità esistenti sul piano giuridico (diritto penale, misure di polizia degli stranieri, ecc.)

* una collaborazione internazionale efficace ed estesa.

Domanda 1

In linea di principio, il Corpo delle guardie di confine (Cgcf) consegna i passatori arrestati alla competente autorità di polizia cantonale, la quale normalmente li rimette alle competenti autorità cantonali preposte al perseguimeto penale. In pratica però molti passatori colti in flagrante, a meno che non siano cittadini svizzeri o non risiedano in Svizzera, sono spesso rinviati direttamente nel Paese di provenienza, con il loro tacito o esplicito consenso, sulla base degli accordi di respingimento conclusi con i Paesi vicini.

Tutti i passatori colti in flagrante - anche quelli che sono stati rinviati nel Paese di provenienza senza una sentenza - sono registrati statisticamente come tali dal Cgcf.

Domanda 2

Attualmente le condanne pronunciate dai Cantoni sono notificate al Cgcf soltanto in pochi casi. È quanto dimostra anche un'indagine svolta dall'UFDS presso i Cantoni, parte dei quali indicano che per motivi giuridici (soprattutto in materia di protezione dei dati) simili notifiche non sono ammesse.

Il Consiglio federale ritiene che i Cantoni dovrebbero informare il Cgcf, non propriamente sui casi specifici ma in generale sul numero dei passatori condannati, sul tipo di sentenze emesse e sulle pene inflitte. Il capo del DFGP contatterà a tale proposito la Conferenza dei capi dei dipartimenti di giustizia e polizia (CCDGP).

Domanda 3

La domanda sottintende che i Cantoni non emetterebbero se non di rado sentenze contro i passatori. A tale riguardo occorre fare riferimento ai dati seguenti.

La legge federale del 26 marzo 1931 concernente la dimora e il domicilio degli stranieri (LDDS, RS 142.20) prevede, come sanzione penale contro l'attività dei passatori, la detenzione fino a sei mesi per chiunque, in Svizzera o all'estero, faciliti o aiuti a preparare l'entrata o l'uscita illegale o un soggiorno illegale (art. 23 cpv. 1 LDDS). A questa pena può essere aggiunta una multa fino a diecimila franchi. L'atto compiuto a fine di arricchimento o per conto di un gruppo (vera e propria attività dei passatori) è punito con la detenzione fino a 3 anni e con la multa fino a centomila franchi (art. 23 cpv. 2 LDDS).

Dagli accertamenti eseguiti dall'UFDS e da un'indagine svolta presso tutti i Cantoni è in effetti risultato che nei confronti dei passatori sono state emesse relativamente poche sentenze. Negli ultimi due anni il DFGP ha ricevuto 800 notifiche di sentenze emesse dai Cantoni in applicazione della LDDS; nella maggior parte dei casi non riguardano però l'attività dei passatori, bensì altri reati previsti dalla LDDS, come ad esempio il soggiorno illegale in Svizzera, il lavoro nero, la complicità in simili reati, ecc.. Complessivamente le sentenze pronunciate per attività di passatore sono circa 60, la maggior parte delle quali in base all'articolo 23 capoverso 1 (ossia senza fine di arricchimento). Soltanto sette sentenze sono state emesse in base al capoverso 2 (ossia con fine di arricchimento). Del resto, le sentenze evidenziano il fatto che fra le autorità giudiziarie dei Cantoni esistono determinate differenze nella commisurazione della pena.

Il numero ridotto di sentenze nei confronti di passatori è dovuto principalmente ai seguenti fattori:

* in molti casi è difficile fornire la prova giuridicamente sufficiente che esista un'attività di passatori, e in particolare l'intenzione di arricchirsi.

* nei casi più gravi, e perciò d'importanza prioritaria dell'attività organizzata e quindi anche economicamente proficua di passatori, sono implicati perlopiù gruppi che agiscono dietro le quinte servendosi di intermediari i cui mandanti però non escono mai allo scoperto nelle zone di confine;

* avviene spesso che il Cgcf e la polizia arrestino parenti di persone che vivono in Svizzera ; in questi casi il fine di arricchimento è escluso a priori, ragione per cui è anche possibile prescindere da ogni pena.

Occorre rammentare tuttavia che oltre alla trattazione penale di questi casi non va sottovalutata l'importanza delle misure amministrative. Gli accertamenti compiuti dal Cgcf e dalla polizia permettono spesso di prendere misure di allontanamento, a prescindere da un successivo perseguimento penale. In questo modo nel 1998, ad esempio, l'UFDS ha potuto ordinare il divieto d'entrata nei confronti di 121 persone sospettate di essere implicate nell'attività di passatori. Le autorità federali prenderanno comunque spunto dalla presente interpellanza per raccomandare ai Cantoni una coerenza ancora maggiore nel perseguire penalmente i reati legati all'attività di passatori.

In tal senso occorre infine rammentare che queste misure repressive nei confronti dei passatori sono certamente importanti ma non sono gli unici strumenti per combattere la loro attività. La lotta contro l'attività dei passatori può risultare efficace soltanto se accanto alla repressione si combattono le cause e si creano strumenti adeguati soprattutto nel campo della prevenzione.

In tale contesto è particolarmente importante che sistema di informazione funzioni in modo ottimale. Migliorare il sistema di informazione è l'obiettivo della SA " Traffiking, Lageanalysen und Risikoprofile ", che svolge la sua attività per conto dell'UFDS. Oltre che del miglioramento del flusso di informazioni, del vaglio rapido delle informazioni e dell'allestimento delle curve dei rischi, questa SA si occupa anche della problematica " condanne inflitte ai passatori ". Entro l'autunno di quest'anno dovrà presentare proposte concrete.

Le questioni riguardanti le disposizioni di legge sono esaminate attualmente nell'ambito della revisione della LDDS. Le questioni relative a una migliore informazione del Cgcf da parte dei Cantoni (domanda 2) nonché a un perseguimento penale più coerente saranno definite dal capo del DFGP nell'ambito della CCDGP.

Domanda 4

Conformemente all'articolo 3 dell'ordinanza del 28.11.94 concernente la comunicazione di decisioni penali cantonali (ordinanza sulla comunicazione ; RS 312.3), i Cantoni sono tenuti a comunicare al Ministero pubblico tutte le sentenze penali concernenti violazioni della LDDS. Il Ministero pubblico trasmette le decisioni ai servizi della Confederazione interessati.

In base a quanto esposto, il Consiglio federale ritiene che non vi siano elementi per sostenere che i Cantoni non adempiono al loro obbligo di comunicazione.

Un altro problema è costituito dal fatto che i Cantoni non tengono o tengono soltanto in modo approssimativo statistiche sui passatori. Spesso nei Cantoni esiste una sola statistica per tutti i casi in applicazione della LDDS, che includono il lavoro nero, il soggiorno illegale in Svizzera, la complicità in questi reati, ecc.. Occorrerà esaminare se sia eventualmente possibile allestire una statistica più precisa in questo ambito.

Domanda 5

Un ruolo decisivo nella lotta contro i passatori è svolto dalla collaborazione internazionale, non solo con gli Stati confinanti ma con tutta la comunità internazionale. Una migliore collaborazione internazionale è una premessa indispensabile per combattere l'attività dei passatori.

* Una Convenzione ONU contro la criminalità organizzata corredata di un protocollo aggiuntivo concernente l'attività dei passatori, attualmente in fase di elaborazione, intende colmare le lacune esistenti per quanto attiene alla collaborazione. La Svizzera (UFR, UFDS) partecipa ai lavori, la cui conclusione è prevista per il prossimo anno.

* Un'adesione a Europol, che fra i suoi principali obiettivi persegue la lotta contro i passatori, è provvisoriamente limitata agli Stati UE. Ciononostante, il Consiglio federale si impegna per migliorare la collaborazione con questa organizzazione. La Convenzione Europol, entrata in vigore il 1° ottobre 1998, prevede espressamente una collaborazione con altri Paesi. I criteri e le modalità di tale cooperazione sono attualmente oggetto di studio.

* Infine, anche gli accordi con i Paesi limitrofi al nostro sulla collaborazione transfrontaliera di polizia contribuiranno a rendere più efficace la lotta contro i passatori.

In tal senso occorre rammentare che il capo del Dipartimento nel mese di luglio si è recato nei Paesi vicini per una visita di presentazione. Nel corso di queste visite è stata sollevata anche la questione della migrazione. Con le rappresentanze italiane, in particolare, è stata affrontata la problematica dell'attività dei passatori. In seguito ai colloqui si è deciso di istituire un gruppo di lavoro misto Svizzera-Italia, incaricato fra l'altro di trattare la questione della collaborazione nella lotta contro l'attività dei passatori. La Svizzera ha inoltre appreso con soddisfazione che la nuova legge italiana sui passatori, che prevede sanzioni anche contro l'attività dei passatori a scapito di altri Paesi, è trattata con la necessaria urgenza. Nell'agosto 1999 si è svolto al Bürgenstock, sotto la presidenza del Capo del DFGP, un incontro dei ministri dell'Interno di Germania, Austria, Francia, Italia e Principato del Liechtenstein. I ministri hanno deciso di creare un "pool alpino" di scambio d'informazioni e di considerare prioritario, tra l'altro, la lotta ai passatori.

Risposta del Consiglio federale.