Wortlaut

Le Conseil fédéral est prié de présenter aux Chambres un projet d'abrogation de l'art. 69, al. 2, de la loi fédérale du 25 juin 1982 sur la prévoyance professionnelle vieillesse, survivants et invalidité (LPP), dans le but de mettre fin à la possibilité offerte aux institutions de prévoyance des corporations de droit public de déroger au principe du bilan en caisse fermée.

Begründung

L'art. 69, al. 1er, LPP contraint les institutions de prévoyance à l'équilibre financier. En d'autres termes, cela signifie que toute caisse doit, en tout temps, avoir les réserves nécessaires au versement des prestations de libre passage pour l'ensemble de ses affiliés ou qu'elle doit avoir une couverture financière de l'ensemble des prestations promises. Ce principe est la base d'une saine gestion financière, il est le seul susceptible de garantir la transparence des coûts réels globaux du personnel.

En 1982 le législateur a introduit, avec l'art. 69, al. 2, LPP, la possibilité pour le Conseil fédéral d'"autoriser les institutions de prévoyance de corporations de droit public à déroger" à ce principe.

Cette possibilité présente un certain nombre d'inconvénients majeurs :

- Elle repousse le financement d'une partie des prestations acquises par les affiliés à une période ultérieure, encourageant les corporations de droit public à financer "à crédit" une partie des prestations dues.

- Elle empêche la transparence des coûts réels en matière de personnel puisque seule une partie des charges sociales de prévoyance apparaît dans les budgets et comptes.

Ainsi le budget 1999 de la Confédération fait-il apparaître, au chapitre des dépenses selon les groupes par nature, à la position 3050, Cotisations aux caisses de pensions et de prévoyance, la somme de 606,8 millions de francs, alors que dans le compte financier, à la position 601.3300.005, apparaît un montant d'intérêts dû à la CFP, dont environ 400 millions de francs d'intérêts pour la rémunération à 4 % du découvert technique de la caisse, qui se montera en 1999 à environ 10 milliards de francs.

- Elle permet aux institutions de prévoyance des corporations de droit public d'offrir aux affiliés des prestations non financées par des hausses de cotisations, telles, par exemple, l'indexation des rentes ou des retraites anticipées. Plusieurs d'entre elles connaissent aujourd'hui de graves difficultés financières entraînant des mesures coûteuses tant pour les employeurs que pour les assurés.

- Elle repose sur une conception ancienne de la fonction publique, postulant la pérennité ou parfois même la croissance du nombre d'affiliés, alors même qu'une gestion moderne du personnel des corporations de droit public tend à la privatisation de certains domaines d'activités et donc à une diminution des affiliés. Les coûts entraînés par la privatisation des PTT, 2,6 milliards de francs, et plus récemment des CFF, 5,1 milliards de francs, sont là pour démontrer l'impact financier énorme de ces reports de cotisations sur les finances publiques.

- Elle n'est plus adaptée à la loi fédérale du 17 décembre 1993 sur le libre passage dans la prévoyance professionnelle vieillesse, survivants et invalidité (LFLP), qui prévoit que chaque affilié a droit à l'intégralité du montant couvrant les prestations acquises en cas de départ de la caisse.

- Elle a des conséquences néfastes pour de nombreuses caisses de pensions de corporations de droit public de niveau cantonal, intercommunal ou communal. Certaines d'entre elles ont déjà pris conscience, après expertises, des problèmes financiers reportés. Parmi ces caisses, certaines sont bloquées par des structures de gestion paritaires qui ne voient pas l'utilité de modifier un financement déséquilibré dans la mesure où les corporations de droit public cotisantes sont garantes du découvert.

Ces reports contraignent les contribuables d'aujourd'hui à payer les cotisations dont les montants ont été dissimulés aux contribuables d'hier. Il convient d'éviter de perpétuer ces erreurs à l'égard des générations futures et de faire appliquer aux corporations de droit public la rigueur financière qu'elles imposent logiquement par la LPP aux institutions de prévoyance des entreprises privées. Ainsi au moment où de grands efforts sont faits pour redresser les finances fédérales, en particulier par l'adoption du programme de stabilisation qui aura un impact financier global de 7 à 8 milliards de francs, la Confédération se voit obligée de verser 5,1 milliards de francs à la caisse de pensions des CFF, alors même que la privatisation des PTT met en évidence un coût de prévoyance de 2,6 milliards. Elle doit, en plus, rétribuer annuellement le découvert technique de la CFP par un versement de 400 millions de francs ! Toutes ces dépenses ne sont que des charges de prévoyance non payées par la Confédération au cours des deux dernières décennies et qui, par effet boomerang, viennent obérer les finances au moment le moins opportun.

Dispositions transitoires : La mise en vigueur de cette modification légale nécessite des mesures transitoires, de manière à ne pas obérer davantage les finances des employeurs publics par l'exigence du versement immédiat du montant du découvert technique de chaque caisse. Ces mesures doivent prévoir un délai de 10 à 20 ans pour permettre aux institutions concernées de financer leur recapitalisation par une partie de la différence entre le taux technique de 4 % (taux actuariel de base pour la calculation des plans de prévoyance) et le taux réel de rendement de la fortune des caisses, qui s'est généralement situé ces dernières années entre 6 et 7 %. Le cas échéant, une augmentation de cotisation proportionnelle aux contributions respectives de l'employeur et de l'employé pourrait être introduite en vue du rééquilibrage financier des caisses de prévoyance des corporations de droit public.

Antrag des Bundesrates

Le Conseil fédéral propose de transformer la motion en postulat.

Stellungnahme des Bundesrates

La LPP (RS 831.40) accorde un statut particulier aux institutions de prévoyance des corporations de droit public. L'art. 69, al. 2, permet à ces institutions de déroger, avec l'approbation de l'autorité de surveillance, au principe du bilan en caisse fermée, la Confédération, un canton ou une commune garantissant alors le paiement des prestations dues en vertu de la LPP (art. 45 al. 1er de l'ordonnance du 18 avril 1984 sur la prévoyance professionnelle vieillesse, survivants et invalidité, OPP 2, RS 831.441.1). Par cette disposition, on consentait à ce que de nombreuses institutions de prévoyance de droit public maintiennent leur pratique, à savoir appliquer une procédure de financement mixte, et on évitait que ces institutions soient contraintes à des réadaptations radicales.

Le Conseil fédéral est conscient du fait que la raison pour laquelle cette réglementation particulière avait été adoptée autrefois ne peut pas être reprise sans hésitations aujourd'hui, compte tenu des modifications qu'ont connues les conditions-cadres.

On ne peut plus considérer comme automatiquement acquise la pérennité du nombre de salariés d'une corporation de droit public. Certes, de nombreuses corporations de droit public sont pratiquement à l'abri d'une "fermeture d'entreprise", mais cela n'exclut pas une diminution de l'effectif. On observera encore ici une tendance à externaliser des tâches étatiques et à les transférer à l'économie privée.

On redoutait autrefois que le passage des institutions de prévoyance de droit public de la procédure de financement mixte au principe de capitalisation complète puisse entraîner la formation d'un capital trop important dans le 2e pilier. Cette crainte n'a plus lieu d'être aujourd'hui.

Le Conseil fédéral n'ignore pas non plus que les lacunes de couverture que présentent les institutions de prévoyance des corporations de droit public (en 1997, par exemple, le découvert de la Caisse fédérale d'assurance atteignait 11,9 milliards de francs) ont des conséquences néfastes. Le danger réside aujourd'hui moins dans le fait de ne pas financer entièrement les nouvelles améliorations apportées aux prestations. Mais de nombreuses corporations de droit public ont fait d'énormes efforts afin d'améliorer le degré de couverture. Et, dans la situation financière qui est la leur actuellement, il est difficile aux employeurs de droit public d'ajouter aux dépenses courantes consacrées à la prévoyance professionnelle la réduction de lacunes de couverture.

La nécessité d'agir est particulièrement évidente en cas de privatisation d'une partie de l'entreprise ou de la régie, ou de passage d'une caisse de pensions au statut de caisse indépendante. La Confédération s'efforce de résoudre les problèmes qui se posent. La part de la somme qui manquait dans le cas de Swisscom a été payée par cette entreprise avec effet au 1er janvier 1998. Le découvert technique ne peut pas non plus être pris en compte lorsqu'une entreprise affiliée quitte l'institution de prévoyance d'une corporation de droit public (art. 19 LFLP ; RS 831.42).

Le Conseil fédéral est disposé à examiner si une modification, voire une abrogation de l'art. 69, al. 2, LPP s'impose. Plusieurs variantes sont alors envisageables, qui vont du frein à toute nouvelle augmentation des lacunes de couverture à l'amortissement de la lacune dans un délai transitoire fixé dans le droit fédéral, en passant par des dispositions plus contraignantes concernant le degré de couverture minimal. Il s'agit aussi de tenir compte d'une manière appropriée des capacités des institutions de prévoyance et des employeurs dans le secteur public.

Le Conseil fédéral propose de transformer la motion en postulat.