Wortlaut

Selon le message 98.070 (Encouragement de la formation, de la recherche et de la technologie pendant les années 2000-2003) et selon l'édition 1999 de l'"Annuaire statistique de la Suisse", les universités cantonales, qui ne disposent que d'une somme équivalant à quelque 1,0 % du budget des EPF alors qu'elles comptent près de cinq fois plus d'étudiants, ont à leur disposition, en tout et pour tout, trois fois moins d'argent par personne et par année que le domaine des EPF (32 000 francs pour les universités contre 97 000 francs pour le domaine des EPF).

En plus, le nouvel Accord intercantonal universitaire - qui en soi est une bonne chose - privilégie les EPF en ce sens qu'un canton non universitaire va économiser 23 000 francs par personne et par an si ses ressortissants optent pour des études en sciences naturelles dans une EPF plutôt que dans une université. A long terme, ce système menace de rendre exsangues les facultés de sciences naturelles des universités en raison de cette situation concurrentielle défavorable en matière de recrutement des étudiants (un des nouveaux critères appliqués par la Confédération pour l'octroi de ses contributions).

À cet égard, je prie le Conseil fédéral de répondre aux questions suivantes :

1. Quel poids et quel rôle accorde-t-il aux universités dans le système suisse des hautes écoles ?

2. Peut-il confirmer l'ordre de grandeur des chiffres concernant le financement des hautes écoles ?

3. Compte tenu des informations dont il dispose, quels sont les chiffres détaillés qu'il considère être objectifs et parlants ?

4. Estime-t-il, compte tenu de ces chiffres ainsi que de sa conception du poids et du rôle des universités, que les déséquilibres constatés dans le système de financement des hautes écoles sont défendables ?

5. Que pense-t-il du fait que les universités sont pénalisées par le nouvel Accord intercantonal universitaire en ce qui concerne le recrutement des étudiants ?

6. Quelles sont les mesures correctrices à effets immédiats qui lui paraissent indiquées ?

7. Comment compte-t-il surmonter à plus ou moins long terme les déséquilibres financiers d'ordre structurel ?

8. Eu égard à ses réponses, quel contenu pense-t-il donner au futur article constitutionnel qui conférera des compétences accrues à la Confédération dans le domaine des hautes écoles ?

Begründung

Selon le message consacré à l'encouragement de la formation, de la recherche et de la technologie (n° 98.070), la Confédération va dépenser directement, entre 2000 et 2003, quelque 1560 millions de francs par année pour le domaine des EPF, lequel compte environ 16 000 étudiants. À cette somme vont venir s'ajouter des contributions supplémentaires au titre des dépenses de personnel et de matériel des nouveaux organes responsables des constructions ainsi qu'au titre des cotisations de sécurité sociale et des taxes postales et téléphoniques notamment. D'après le rapport de gestion des EPF pour l'année 1999, 75 % de ces fonds iront à l'EPFL et à l'EPFZ pour alimenter directement les secteurs de la recherche et de la formation. Ce devrait aussi être le cas de la plus grande partie des 25 % restants, qui seront versés au Conseil des EPF et aux établissements annexes (IPS, FNP, LFEM et IFAEPE).

Par contre, les universités cantonales, qui comptent quelque

78 000 étudiants, recevront de la Confédération, en vertu de la nouvelle loi sur l'aide aux universités, des paiements directs ne représentant qu'environ 510 millions de francs par an. D'autres contributions fédérales destinées à la promotion de la recherche - notamment de celle menée par le FNRS - iront indirectement à toutes les hautes écoles et profiteront ainsi aux deux domaines, mais vraisemblablement davantage à celui des EPF.

Cette comparaison des chiffres met en lumière un grave déséquilibre dans le financement des hautes écoles opéré par la Confédération. Le financement des universités par les cantons ne peut corriger qu'en partie ce déséquilibre. Selon l'édition 1999 de l'Annuaire statistique de la Suisse, les cantons responsables versent à leurs universités quelque 1700 millions de francs par an ; à cela s'ajoutent les versements effectués par les cantons non universitaires en vertu de l'Accord intercantonal universitaire, versements qui se monteront, d'après le message n° 98.070, à environ 235 millions de francs par an à partir de 2004. Les universités cantonales disposeront donc en tout de quelque 2450 millions de francs par an.

Ces chiffres doivent être interprétés avec prudence, car on ne sait pas avec précision si d'autres ressources financières seront disponibles (notamment pour les investissements de construction, les cotisations sociales, le Fonds national, la coopération avec les milieux économiques et le financement de la recherche universitaire par les établissements annexes des EPF), ni si tous les moyens financiers cités pourront être véritablement utilisés pour la recherche et la formation dans le domaine des EPF. Mais si les indications chiffrées sommaires qui ont été publiées sont - ne serait-ce qu'un tant soit peu - exactes, les universités cantonales, qui ne disposent que d'une somme équivalant à quelque 1,0 % du budget des EPF alors qu'elles comptent près de cinq fois plus d'étudiants, ont à leur disposition, en tout et pour tout, trois fois moins d'argent par personne et par année que le domaine des EPF (32000 francs pour les universités contre 97000 francs pour le domaine des EPF). À cet égard, il faut certes tenir compte du fait que les étudiants des EPF coûtent plus cher que ceux des facultés de sciences humaines, mais ne pas oublier que les universités - contrairement aux EPF - sont grevées d'une charge disproportionnée par les études de médecine.

Obtenue au bout de longues négociations, la participation accrue des cantons non universitaires au financement des universités comporte une grave lacune en ce sens qu'elle n'est pas forfaitaire, puisqu'elle dépend du nombre des étudiants extracantonaux, mais ne concerne pas le domaine des EPF. Un canton non universitaire va donc économiser 23000 francs par personne et par an si ses ressortissants optent pour des études en sciences naturelles dans une EPF plutôt que dans une université. Du point de vue des "consommateurs de programmes de formation", ce système privilégie encore davantage les EPF et menace de rendre exsangues les facultés de sciences naturelles des universités en raison de cette situation concurrentielle défavorable en matière de recrutement des étudiants.

Stellungnahme des Bundesrates

L'interpellateur, sur la base d'une analyse de l'allocation actuelle des ressources et des mécanismes de la convention intercantonale fait état d'un "grave déséquilibre" qui pénaliserait les universités cantonales par rapport aux universités fédérales, c.-à-d. le domaine des EPF. Il suggère que la Confédération prenne des mesures de correction. Le Conseil fédéral, en répondant aux questions de l'interpellateur, entend préciser sa politique de soutien aux hautes écoles à moyen terme. Sa réponse s'appuie sur le message FRT (98.070.) du 25 novembre 1998 qui prévoit à court terme des mesures qui répondent à certaines questions de l'interpellation.

La capacité concurrentielle d'entreprises de plus en plus nombreuses, et l'intégration sociale des individus sont toujours davantage fonction du savoir et des connaissances produites et diffusées par les hautes écoles. Les connaissances accumulées deviennent le premier facteur de production. La création d'emplois, de métiers nouveaux dépendent directement de la vitalité et de la créativité des hautes écoles ; la croissance économique et la prospérité qui en résultent doivent permettre de renforcer le bien-être social. C'est pourquoi le Conseil fédéral accorde la plus haute importance au domaine de la recherche et de la formation. Il entend, comme il le précise dans son message, "réformer et investir"; il veut développer la capacité des hautes écoles pour améliorer leur compétitivité nationale et internationale et pour renforcer leur collaboration. Il souhaite donc créer des conditions d'égalité des chances pour permettre aux hautes écoles de se développer dans un environnement de saine concurrence. Les mécanismes d'allocation des ressources des hautes écoles sont les instruments privilégiés pour inciter les hautes écoles à développer des comportements plus concurrentiels et simultanément plus coopératifs ; ils doivent être pensés dans cette perspective.

L'interpellateur compare, à travers des coûts par étudiants, les ressources allouées aux hautes écoles universitaires. Les chiffres utilisés ne tiennent pas suffisamment compte du fait que les hautes écoles ont des missions différentes et offrent des formations dont les coûts par étudiant sont très variables. L'interpellateur reconnaît d'ailleurs la nécessité d'interpréter ces chiffres avec précaution. Il est possible de faire état de chiffres plus précis qui réduisent les écarts mis en évidence. Par exemple, si l'on focalise l'analyse sur les seules sciences naturelles, la comparaison des ressources montre une situation plus équilibrée entre les universités cantonales et les deux EPF. De plus, si l'on tient compte des missions nationales assumées par le domaine des EPF (Centre de Recherches en Physique des Plasmas, Centro Svizzero di Calcolo Scientifico par ex.), missions qui mobilisent des ressources importantes, les écarts perçus diminuent encore. Mais si les chiffres ne permettent pas de confirmer de façon définitive l'hypothèse d'un grave déséquilibre financier, ils ne permettent pas non plus de démontrer que la répartition actuelle est satisfaisante.

Le Conseil fédéral tient à souligner que la situation de déséquilibre présumé ne résulte pas de la volonté de la Confédération de privilégier ces propres hautes écoles, ni du comportement du domaine des EPF, mais d'une évolution historique déterminée par des mécanismes de financement différents, des particularismes cantonaux, des difficultés financières plus ou moins sévères qu'ont connu les cantons universitaires. Dans le domaine de l'éducation supérieur et de la recherche, le dispositif constitutionnel actuel ne donne pas à la Confédération (art 63.2) le rôle de garant d'une répartition équitable de l'ensemble des ressources. Les subventions fédérales ne sont pas versées dans cette perspective, mais pour soutenir l'effort des cantons universitaires, dans une logique de subsidiarité.

L'égalité des chances de développement entre les hautes écoles dépend principalement de trois facteurs. D'abord de la mise à disposition de ressources suffisantes pour financer l'exploitation de base à partir de laquelle chaque haute école pourra prétendre compléter ses ressources dans le cadre d'une compétition loyale au niveau national et international. Ensuite, de l'existence de mécanismes de financements incitatifs qui encouragent la compétition, et permettent de répartir les ressources du FNRS, de la CTI, des programmes européens et des subventions de la Confédération notamment, en fonction de la qualité des prestations des hautes écoles. Enfin de l'autonomie de gestion des hautes écoles qui leur permet de s'organiser le plus librement possible pour faire face à une concurrence de plus en plus vive et pour compléter ses ressources grâce à la qualité de leurs prestations. La réalisation de ces trois facteurs, qui font partie des conditions cadre pour le développement du degré tertiaire, devrait progressivement renforcer l'unité du secteur de la recherche et de la formation supérieure et créer davantage d'équité dans la répartition des ressources tout en stimulant une saine concurrence. De plus, l'incitation à la concurrence doit être accompagnée d'incitations à coopérer à travers les réseaux pour permettre aux hautes écoles d'atteindre des masses critiques raisonnables. C'est ce mélange de concurrence et de coopération qui fonde la politique du Conseil fédéral.

Le Conseil fédéral a pris, dans le cadre du message FRT, l'option de créer par étapes les conditions cadre favorables au développement de l'éducation supérieure, de la recherche et de la technologie.

La première étape est introduite par le message FRT pour la période 2000-2003 ; la deuxième sera mise en oeuvre à partir de 2004 à travers le message correspondant.

Cette première étape, sur la base constitutionnelle actuelle, comprend quatre mesures complémentaires :

1. Augmentation générale (10,2 % ou 6,2 % selon la situation économique) des ressources notamment des subventions aux universités cantonales et au FNRS, ainsi qu'aux programmes européens.

2. Stabilisation, d'entente avec le Conseil des EPF, des ressources générales du domaine des EPF.

3. Mise en place progressive d'une répartition des subventions fédérales en fonction de la qualité de la recherche et de l'enseignement. Aux performances élevées devraient correspondre désormais des ressources élevées ; les résultats deviennent le premier critère d'allocation des ressources.

4. Autonomisation accrue du domaine des EPF dans le cadre d'un mandat stratégique de prestations qui d'une part augmente la marge de manoeuvre du domaine, et d'autre part permet de renforcer le contrôle politique du Conseil fédéral et du parlement. Il faut souligner que cette autonomie accrue, qui pourrait constituer un exemple utile à toutes les hautes écoles, permet des économies qui devraient être réinvesties dans des projets communs aux hautes écoles. Au total, le réinvestissement des "dividendes de l'autonomie" du domaine des EPF devrait donc permettre d'aller au-delà de la stabilisation générale des ressources et de les diminuer au profit de projets bénéficiant aux universités cantonales.

Ces quatre mesures complémentaires devraient contribuer à faire fonctionner les réseaux des hautes écoles sur le mode de la coopération et de la concurrence.

Pour la deuxième étape, ébauchée dans le message FRT 2000-2003, qui devrait permettre à la Confédération de jouer pleinement son rôle, dans le cadre d'un article constitutionnel nouveau, le Conseil fédéral, sur la base des expériences faites lors de la première phase, envisage d'ores et déjà d'étudier les mesures suivantes :

1. Poursuite de l'augmentation des ressources, si l'état des finances de la Confédération le permet, pour tenir compte de l'augmentation du nombre d'étudiants et de la concurrence accrue avec les hautes écoles étrangères. Cette augmentation des ressources s'inscrit dans un mouvement généralisé parmi les pays industrialisés (et même les pays en voie de développement), fondé sur le rôle de moteur de la croissance qu'a acquis désormais la recherche.

2. Affiner le mode d'allocation de la subvention de base qui serait calculé en fonction d'un prix standard par étudiant et par discipline correspondant aux bonnes pratiques et à la vérité des coûts d'une part, aux résultats de la recherche d'autre part. Dans cette logique il ne s'agirait plus - comme c'est le cas aujourd'hui - de répartir une subvention fixe en fonction du nombre d'étudiants et de la qualité de la recherche, mais d'adapter les ressources, à la hausse ou à la baisse, aux performances des hautes écoles.

Les perspectives annoncées ici seront discutées avec les cantons et les hautes écoles, parallèlement à la mise en place du dispositif de la première étape. Elles pourraient entrer en vigueur au 1.1.2004. Ces perspectives impliquent une modification du rôle de la Confédération, ce qui exige l'adoption d'un nouvel article constitutionnel, demandé d'ailleurs par le Parlement (motion 99.3153 de la Commission de la science, de l'éducation et de la culture CE (98.070) du 23 mars 1999), et prévu dans le dispositif de la nouvelle péréquation financière.

Réponses aux questions individuelles :

1. Toutes les hautes écoles (universités cantonales, domaine des EPF et HES) doivent bénéficier des mêmes chances de développement. Les perspectives présentées ci-dessus répondent directement à cette exigence.

La Suisse dans un environnement plus concurrentiel doit pouvoir compter sur toutes ses capacités de recherche et de formation. Les universités cantonales ont donc autant de perspectives de développement que le domaine des EPF. Il s'agit de créer progressivement des conditions telles que chaque acteur ait les mêmes chances de développement, en particulier les universités cantonales auxquelles se réfère l'interpellateur. Dans cette perspective, les relations entre les universités cantonales et les EPF devraient à l'avenir se baser davantage sur les principes de complémentarité, de coopération et de concurrence. Ces trois principes constituent un tout ; la concurrence nationale et internationale doit stimuler, en fonction de la qualité, la coopération et renforcer la complémentarité des institutions.

2. Sur la base des chiffres obtenus par l'OFS (1997), les ressources globales dont disposent les universités cantonales et les écoles polytechniques fédérales s'élèvent en moyenne, toutes disciplines confondues, à 41000 Frs / an / étudiant pour les universités cantonales, contre 86000 Frs / an / étudiant pour les deux EPF (sans les institutions de recherche), ce qui confirme l'ordre de grandeur des chiffres de l'interpellateur.

Mais cette comparaison n'est pas pertinente. Si l'on affine l'analyse et si l'on se focalise sur les sciences naturelles (pratiquées à la fois dans les universités cantonales et dans les deux EPF) la situation financière ramenée aux dépenses annuelles moyennes par étudiant est beaucoup plus équilibrée, puisqu'elle s'élève à 67000 Frs dans les universités cantonales, et à 71000 Frs dans les deux EPF.

Ces chiffres ne tiennent par ailleurs pas compte des missions nationales qu'assurent seules les EPF (et les institutions du domaine), en vertu du principe de complémentarité et de coopération. Ces institutions fournissent des prestations d'enseignement et de recherche aux universités cantonales1, et remplissent - comme l'Institut Paul Scherrer par exemple - des tâches nationales pour lesquelles les universités cantonales n'auraient pas la masse critique.

3. Les chiffres à disposition ne permettent pas d'éclaircir de façon définitive les éventuels déséquilibres dont fait état l'interpellateur. Ces chiffres permettent en tout cas de montrer les faiblesses de notre système d'information qui n'autorisent pas la comparaison sérieuse de l'allocation des ressources, et surtout, qui ne permettent pas d'établir les liens entre ressources allouées et résultats obtenus.

Le Conseil fédéral estime qu'il est urgent de développer un véritable système d'information permettant d'établir la vérité des coûts pour toutes les hautes écoles, et de mettre en évidence la productivité et l'efficience de chaque haute école, et du système dans son ensemble. Des mesures sont programmées dans ce sens pour la période 2000-2003.

Un modèle de comptabilité se met en place dès cette année pour les HES.

4. Le Conseil fédéral entend identifier d'éventuels déséquilibres et y mettre un terme, selon les deux étapes énoncées ci-dessus.

5. La Confédération n'est pas signataire de la convention universitaire intercantonale, dont le domaine des EPF n'est pas partie. Il constate que cet accord est un premier pas important et positif qui a permis de renforcer la participation financière des cantons non universitaires et leur solidarité vis-à-vis des hautes écoles. Il a aussi permis de différencier les coûts par étudiant et prépare ainsi le développement préconisé des prix standards par étudiant et par discipline en fonction de la vérité des coûts et des bonnes pratiques. Mais il est vrai que l'augmentation et la différenciation du prix par étudiant donne au prix à payer une poids accru auquel les cantons, confrontés à des problèmes budgétaires, sont de plus en plus sensibles. Cela pourrait donc provoquer à terme une distorsion de concurrence à l'avantage des EPF. Cependant, les cantons ne peuvent pas influencer les choix des étudiants.

S'il s'avérait que l'accord draine une nombre exagéré d'étudiants de cantons non universitaires vers les EPF, il faudrait demander aux cantons de réexaminer la situation pour la période 2004-2007 ; ceci est d'ailleurs prévu dans le projet de nouvelle péréquation financière.

6. Dans le message FRT 2000-2003, quatre mesures complémentaires sont proposées :

- augmentation des ressources en faveur des universités cantonales : subventions de base et contributions à des projets de coopération ;

- mise en place des mécanismes d'allocations incitatifs des subventions fédérales ;

- stabilisation des ressources du domaine des EPF (sur proposition du Conseil des EPF), dans le cadre de l'autonomie accrue accordée au domaine ;

- réinvestissement du "dividende de l'autonomie" des EPF dans des projets de collaboration avec des universités cantonales.

Ces mesures visent à renforcer l'égalité des chances de développement dans la perspective d'un système plus compétitif et plus coopératif.

7. A moyen terme, il est prévu de renforcer l'égalité des chances par l'augmentation différenciée des ressources, par un système de financement plus équitable, davantage fondé sur la vérité des coûts et les bonnes pratiques, par étudiant et par discipline, et par le développement d'un même niveau d'autonomie des hautes écoles (voir plus haut).

8. L'article constitutionnel doit donner à la Confédération les moyens de garantir une allocation équitable des ressources de bases des hautes écoles, et une allocation complémentaire sur la base d'une saine concurrence. De plus, il doit permettre de renforcer l'autonomie de toutes les hautes écoles ; c'est dans un cadre d'autonomie, accordé aussi bien au domaine des EPF qu'aux universités, que les conditions de concurrence deviennent loyales.

L'article constitutionnel doit aussi permettre de renforcer la collaboration entre les cantons et donner à la Confédération la possibilité de jouer son rôle de conduite, dans le cadre du fédéralisme coopératif.

Réponse du Conseil fédéral.