Wortlaut

Le Conseil fédéral est chargé de proposer aux Chambres fédérales de réintroduire l'internement des étrangers frappés d'une mesure de renvoi ; la détention aux fins d'expulsion et l'internement ne devront pas durer plus de deux ans au total.

Begründung

Avant que les mesures de contrainte ne soient introduites dans la législation sur les étrangers, en 1995, les étrangers sans autorisation de séjour qui compromettaient la sûreté intérieure ou extérieure de la Suisse ou mettaient gravement en danger l'ordre public pouvaient être internés (art. 14d de l'ancienne loi sur le séjour et l'établissement des étrangers [LSEE]). Depuis que les mesures de contrainte ont fait leur entrée dans cette législation, l'internement a été abandonné au profit de la détention aux fins d'expulsion. Cependant, tous les étrangers frappés par cette mesure ne sont pas forcément expulsés pendant les neuf mois que dure la détention (art. 13b, al. 2, LSEE). C'est le cas notamment lorsqu'ils dissimulent leur identité (ce qui arrive souvent) et que cette dernière ne peut être établie d'une autre manière. C'est le cas aussi lorsque leur pays d'origine refuse de les reprendre ou lorsque les autorités de ce pays (ambassade, etc.) ne délivrent pas de pièce de légitimation en temps requis.

En vertu du nouveau droit, les étrangers qui ne peuvent être renvoyés dans un délai de neuf mois doivent être remis en liberté. Comme ils n'ont pu être expulsés pendant les neuf mois qu'a duré la détention aux fins d'expulsion, ils restent en Suisse et acquièrent de facto, par prescription, le droit de séjourner dans notre pays. Et dans sa jurisprudence récente, le Tribunal fédéral a admis qu'ils avaient droit aussi à certaines prestations, notamment aux prestations d'assistance, afin de pouvoir subvenir à leurs besoins.

Or, de plus en plus d'étrangers frappés d'une mesure de renvoi dissimulent leur identité et s'arrangent pour rester neuf mois en détention afin de s'assurer de facto le droit de séjourner en Suisse. C'est là un cas classique d'abus des dispositions sur les étrangers édictées à des fins humanitaires par notre pays. Pour lutter contre cet abus, on doit limiter à deux ans au maximum la durée totale de privation de liberté lorsque la détention aux fins d'expulsion est suivie d'un internement. Devront être internés tous les étrangers frappés d'une mesure de renvoi qui sont des délinquants, qui compromettent la sûreté intérieure ou extérieure du pays ou qui ne font pas tout ce que l'on peut raisonnablement exiger d'eux pour que leur renvoi soit exécuté dans le délai prévu.

La mesure proposée est conforme à la Convention européenne des droits de l'homme (CEDH) (cf. art. 5, ch. 1, let. b et c, et pratique observée en la matière) lorsqu'elle s'applique aux étrangers frappés d'une mesure de renvoi qui commettent des actes délictueux, qui compromettent la sûreté intérieure ou extérieure de la Suisse ou qui mettent gravement en danger l'ordre public. Elle est également conforme à la CEDH lorsqu'elle s'applique aux étrangers réfractaires frappés d'une mesure de renvoi, d'autant plus qu'ils ont tout loisir de mettre fin rapidement à leur internement en déclinant leur identité et en faisant en sorte que des documents de voyage puissent leur être délivrés - si tant est que ce soit possible. La mesure proposée respectera d'autant plus la CEDH que la législation permettra de l'ordonner en plusieurs épates et autorisera des prolongations de délais raisonnables.

Antrag des Bundesrates

Le Conseil fédéral propose de rejeter la motion.

Stellungnahme des Bundesrates

Dans sa réponse à la motion Keller (98.3455 Création d'une base légale permettant l'internement de requérants d'asile délinquants ou réfractaires), le Conseil fédéral a déjà relevé que la privation de liberté par l'internement avait été abrogée avec l'entrée en vigueur de la loi fédérale sur les mesures de contrainte en matière de droit des étrangers. Pour suppléer à l'internement, de nouvelles mesures ont été prises, telles la détention en phase préparatoire ou en vue du refoulement (art. 13a et 13b, LSEE), ainsi que la délimitation de périmètres d'assignation ou d'exclusion, dont l'inobservation est sanctionnée par l'emprisonnement ou par les arrêts (art. 13e et 23a, LSEE). C'est en raison de l'incompatibilité de l'ancienne réglementation avec la Convention européenne des droits de l'homme (CEDH) que l'internement a été supprimé. Une mesure de privation de liberté n'est légale, au sens de l'article 5, chiffre 1, lettre f, CEDH, que si l'étranger est impliqué dans une procédure de renvoi ou d'expulsion ; il est donc nécessaire que l'exécution du renvoi ou que l'expulsion résulte d'une décision formelle et qu'elle soit matériellement possible dans un avenir proche. A défaut de perspective de renvoi ou d'expulsion dans un avenir proche, la privation de liberté n'est pas compatible avec l'article 5, chiffre 1, lettre f, CEDH.

En complément à la réponse donnée à la motion Keller, le Conseil fédéral se détermine comme suit :

1. Il importe de rappeler tout d'abord que le but des mesures de contrainte prévues dans la LSEE est non pas de lutter contre la criminalité, mais simplement d'assurer l'exécution des renvois de requérants d'asile déboutés ou l'expulsion d'étrangers qui ne sont pas autorisés à séjourner en Suisse. En édictant les mesures de contrainte en matière de droit des étrangers, le Conseil fédéral et le Parlement n'avaient pas l'intention de créer un droit pénal d'exception pour les étrangères et les étrangers. Ni la LSEE, ni la loi sur l'asile ne doivent instaurer la primauté du droit des étrangers sur la procédure pénale. Il ne se justifie donc pas de créer une nouvelle base légale afin de prolonger une détention en vue du refoulement pour des motifs inhérents à la lutte contre la criminalité ou contre certains abus.

2. La détention en vue du refoulement constitue une atteinte à la liberté de mouvement garantie par l'article 5 CEDH et par la nouvelle Constitution fédérale ; à ce titre, elle doit respecter le principe de proportionnalité et être aussi brève que possible. Elle doit être levée lorsque l'une des conditions de l'art. 13c, al. 5, LSEE est remplie, notamment dès qu'il apparaît que l'étranger ne pourra être renvoyé ou expulsé pendant la durée maximale de la détention, que ce soit pour des raisons juridiques ou matérielles. Le Tribunal fédéral a eu l'occasion de préciser à ce propos, dans sa jurisprudence, que la simple éventualité que l'on ne puisse absolument exclure qu'un renvoi soit à nouveau possible, ne suffit pas pour justifier le maintien en détention d'un étranger en vue du refoulement, dans le cadre de la durée maximale légale (ATF non publié du 10 juin 1999 en la cause Th. c/ canton de Berne, p. 5). En revanche, même dans cette dernière hypothèse, un délinquant peut être maintenu en détention si, après avoir comparé les intérêts en présence, l'autorité cantonale estime que l'intéressé présente un danger pour la sécurité publique suisse (ATF 122 II 49 ss et 148 ss).

3. En réalité, si l'étranger persiste dans la délinquance au point qu'une enquête pénale soit ouverte à son sujet ou s'il entreprend des actes préparatoires à la commission d'un crime ou d'un délit, il appartient aux autorités cantonales compétentes d'ordonner des mesures d'instruction pénales, telles que la détention préventive, qui est conforme à l'art. 5 al. 1, let. c, CEDH. De telles mesures ne relèvent toutefois pas du droit d'asile, ni de la législation concernant les étrangers. Il faut néanmoins signaler que, selon l'article 23a LSEE, l'étranger qui n'observe pas les mesures ordonnées en vertu de l'art. 13e, al. 1, LSEE par les cantons (assignation dans un territoire ou interdiction de se rendre dans une région déterminée) sera puni d'une peine d'emprisonnement d'un an au plus ou des arrêts, s'il s'avère que l'exécution du renvoi ou de l'expulsion est impossible pour des raisons juridiques ou matérielles.

Au vu de ces considérations le Conseil fédéral est convaincu que, si elles sont rigoureusement appliquées, les mesures prévues par les dispositions en vigueur du droit pénal et du droit des étrangers offrent aux autorités cantonales compétentes une prise suffisante pour lutter contre les abus et la criminalité. Pour des motifs de légalité et de proportionnalité, ainsi qu'en raison des engagements de droit international public de la Suisse, le Conseil fédéral rejette donc l'idée d'un rétablissement de l'internement.

Le Conseil fédéral propose de rejeter la motion.