Ausgangslage

Die Energie-Umwelt-Initiative will den Verbrauch der nicht erneuerbaren Energien innert acht Jahren stabilisieren und anschliessend während 25 Jahren im Durchschnitt um ein Prozent pro Jahr vermindern. Spätestens drei Jahre nach Annahme der Vorlage soll eine Lenkungsabgabe auf den nicht erneuerbaren Energien und auf Elektrizität aus grösseren Wasserkraftwerken erhoben werden. Der Ertrag der Abgabe soll sozialverträglich und staatsquotenneutral an die Haushalte und Betriebe zurückbezahlt werden. Diese Rückverteilung soll nach Kriterien erfolgen, die unabhängig vom individuellen Energieverbrauch sind. Um eine übermässige Belastung von energieintensiven Betrieben zu vermeiden, sind befristete Sonderregelungen möglich.

Die Solar-Initiative will zur Finanzierung von Lenkungssubventionen für die Sonnenenergienutzung und die effiziente und nachhaltige Energienutzung während 25 Jahren eine zweckgebundene Abgabe auf den nicht erneuerbaren Energien erheben. Die Massnahmen sind ebenfalls spätestens drei Jahre nach Annahme der Vorlage einzuführen. Der Abgabesatz soll in den ersten fünf Jahren von 0,1 auf 0,5 Rappen pro Kilowattstunde steigen. Beim vollen Abgabesatz würden im Jahre 2010 schätzungsweise (vor Abzug des Vollzugsaufwandes) 880 Millionen zur Verfügung stehen. Mindestens die Hälfte der Einnahmen wären für die Förderung der Nutzung der Sonnenenergie zu verwenden.

Der Bundesrat beantragt, die beiden Initiativen Volk und Ständen ohne Gegenvorschläge - mit Antrag auf Ablehnung - zu unterbreiten.

Die vorberatende Kommission für Umwelt, Raumplanung und Energie des Ständerates entschied sich, die hängigen Geschäfte im Bereich "Energieabgaben" vorerst einmal zu sichten, zu ordnen und im Hinblick auf eine im Volk akzeptierte Umwelt- und Energiepolitik zu bündeln. Leitplanken der Diskussionen waren einerseits die beiden Volksinitiativen sowie die Gesetzgebungsarbeiten am CO2-, Energie- und Elektrizitätsmarktgesetz, andererseits verschiedene Vorstösse zu einer ökologischen Steuerreform.

Die ständerätliche Kommission verfasste zuhanden des Plenums Gegenentwürfe zur "Solar-Initiative" und zur "Energie-Umwelt-Initiative". Zudem erarbeitete sie den Entwurf für einen "Förderabgabebeschluss (FAB)" in Form einer Parlamentarischen Initiative (Pa.Iv. UREK-S - 99.401).

Der "Energie-Umwelt-Initiative" wird ein Verfassungsartikel - Artikel 24octies, Absätze 5-9 (neu) - entgegengestellt, der die wesentlichen Eckpfeiler für erste Schritte zu einer ökologischen Steuerreform enthält und damit jenen Spielraum schafft, den die aktuelle Bundesverfassung trotz Energie- und Umweltartikel noch nicht bietet. Diese Verfassungsgrundlage soll es erlauben, ab Beginn des Jahres 2004 mittels einer ökologisch orientierten Energieabgabe auf nicht erneuerbaren Energieträgern rund 2,5 bis 3 Milliarden Franken abzuschöpfen und damit die obligatorischen Lohnnebenkosten um insgesamt ein Lohnprozent zu senken, also den Energieeinsatz zu verteuern und den Arbeitseinsatz zu verbilligen.

Als Gegenentwurf zur "Solar-Initiative" wird eine auf 10 oder höchstens 15 Jahre befristete Verfassungsgrundlage für eine zweckgebundene Abgabe auf nichterneuerbare Energien vorgeschlagen. Damit sollen der Einsatz der erneuerbaren Energien (einschliesslich der einheimischen Wasserkraft) und die effiziente Energieverwendung gefördert werden. Um diese Abgabe bereits anfangs 2001 erheben zu können, legt die Kommission für Umwelt, Raumplanung und Energie des Ständerates mit dem "Förderabgabebeschluss (FAB)" auch gleich den Ausführungserlass vor. Sie schlägt so eine Brücke zum "Energieabgabebeschluss (EAB)", den der Nationalrat im Rahmen der Beratungen zum Energiegesetz im Sommer 1998 lanciert hatte (siehe Geschäft 96.067/Vorlage 2). Der Nationalrat beschloss in der Sommersession 1999, den Energieagbabebeschluss (EAB) nicht weiter zu verfolgen und nicht mehr darauf einzutreten. Er folgte damit im Grundsatz dem ständerätlichen Konzept.

Wortlaut

Die Bundesversammlung der Schweizerischen Eidgenossenschaft,

gestützt auf Artikel 24septies und 24octies der Bundesverfassung und auf Artikel 24 der Übergangsbestimmungen der Bundesverfassung,

nach Prüfung einer parlamentarischen Initiative,

nach Einsicht in den Bericht vom 5. Februar 1999 (BBl 1999, ...) der Kommission für Umwelt, Raumplanung und Energie des Ständerats

und in die Stellungnahme des Bundesrates vom .... (BBl 1999, ...)

beschliesst:

1. Abschnitt: Abgabe

Art. 1 Zweck

Zur Verbesserung der Umweltqualität durch Förderung des wirksamen Energieeinsatzes und der erneuerbaren Energien belastet der Bund die nicht erneuerbaren Energieträger mit einer Abgabe.

Art. 2 Abgabeobjekt

1 Der Abgabe unterliegen die Einfuhr ins Inland sowie die Herstellung oder Gewinnung im Inland von fossilen Brenn- und Treibstoffen aller Art und von elektrischem Strom.

2 Als Inland gelten das schweizerische Staatsgebiet und die Zollanschlussgebiete, nicht jedoch die Zollausschlussgebiete.

3 Für die Entstehung der Abgabeforderung ist Artikel 4 des Mineralölsteuergesetzes vom 21. Juni 1996 (SR 641.61) anwendbar.

Art. 3 Abgabepflicht

1 Abgabepflichtig sind:

a. für die Abgabe auf Kohle und den übrigen fossilen Energieträgern: die nach Artikel 9 des Mineralölsteuergesetzes steuerpflichtigen Personen;

b. für die Abgabe auf elektrischem Strom: die Importeure und die Erzeuger oder Verteiler von elektrischem Strom im Inland.

2 Für die Abgabenachfolge und die Mithaftung für die Entrichtung der Abgabe sind die Artikel 10 und 11 des Mineralölsteuergesetzes anwendbar.

Art. 4 Abgabehöhe

Die Abgabe beträgt 0,2 Rappen pro kWh.

Art. 5 Nichterhebung oder Rückerstattung der Abgabe

1 Die Abgabe wird nicht erhoben oder rückerstattet, wenn die Energieträger

a. gestützt auf Artikel 17 Absatz 1 und 2 des Mineralölsteuergesetzes (SR 641.61) von der Steuer befreit sind;

b. ausgeführt oder nicht zur Energieproduktion verwendet wurden;

2 Die Abgabe auf elektrischem Strom wird nicht erhoben oder rückerstattet, wenn er aus erneuerbaren Energieträgern erzeugt wurde, oder wenn er durch Wärme-Kraft-Koppelung erzeugt wurde und für die anfallende Wärme ein Bedarf bestand.

Art. 6 Energieintensive Produktionsprozesse

1 Unternehmen, deren Produktionsprozesse zur Herstellung von Gütern in hohem Masse auf den Einsatz von Energie angewiesen sind und die durch die Abgabe in ihrer Wettbewerbsfähigkeit erheblich beeinträchtigt würden, erhalten die Abgabe ganz oder teilweise zurück.

2 Die Höhe der Rückerstattung bemisst sich nach der Energieintensität. Diese wird als Verhältnis der Energiekosten zur Bruttowertschöpfung des Unternehmens berechnet.

3 Der Bundesrat bezeichnet die Produktionsprozesse, welche die Voraussetzungen nach den Absätzen 1 und 2 erfüllen. Dabei kann er mehrere Unternehmen, die unter einheitlicher Leitung stehen und gemeinsam die energieintensive Produktionsleistung erbringen, bei der Berechnung der Energieintensität und der Rückerstattung der Abgabe als Einheit betrachten.

4 Energieintensitäten unter 5 Prozent berechtigen zu keiner Rückerstattung; für Energieintensitäten von 5 Prozent bis 10 Prozent steigt die Rückerstattung linear von 0 Prozent auf 100 Prozent der ordentlichen Abgabe; für Energieintensitäten höher als 10 Prozent wird die Abgabe vollständig zurückerstattet.

5 Beträge unter 1'000 Franken werden nicht zurückerstattet.

2. Abschnitt: Mittelverwendung

Art. 7 Förderzwecke

1 Die Erträge der Abgabe werden im Sinne von befristeten Anschubinvestitionen verwendet:

a. zur Förderung der Nutzung von erneuerbaren Energien, insbesondere von

- Sonnenenergie auf überbauten Flächen:

- Energie aus Holz und Biomasse;

- geothermischer Energie und Umgebungswärme;

b. für energietechnische Sanierungen und Effizienzverbesserungen, insbesondere in den Bereichen

- Gebäudehülle, Heizung, Lüftung und Beleuchtung;

- Erzeugung und Nutzung von Prozessenergie;

- Verkehr;

- Wärme-Kraft-Koppelung in Verbindung mit Wärmepumpen;

c. zur Erhaltung und Erneuerung einheimischer Wasserkraftwerke.

2 Finanzhilfen für die industrielle oder gewerbliche Produktion werden in erster Linie für Massnahmen ausgerichtet, welche die Wirksamkeit des Energieeinsatzes erhöhen und den Einsatz erneuerbarer Energien fördern.

3 Finanzhilfen dürfen nur ausgerichtet werden, wenn sichergestellt ist, dass den Anliegen des Landschafts- und Ortsbildschutzes Rechnung getragen und die Vorschriften über den Umweltschutz eingehalten werden.

4 Für jede Massnahme gemäss Absatz 1 Buchstaben a, b und c wird je mindestens ein Viertel des Ertrags eingesetzt.

Art. 8 Fonds

Der Bundesrat bildet mit dem Ertrag aus der Abgabe eine Spezialfinanzierung nach den Artikeln 11 und 20 des Finanzhaushaltgesetzes (SR 611.0).

Art. 9 Finanzhilfen

1 Finanzhilfen nach diesem Gesetz dürfen 60 Prozent der anrechenbaren Kosten nicht übersteigen.

2 Für die Berechnung der anrechenbaren Kosten gilt Artikel 14 Energiegesetz (AS 1999 197) sinngemäss.

3 Finanzhilfen können nur soweit gewährt werden, als der Bund nicht bereits aufgrund anderer Erlasse finanzielle Hilfe für das Vorhaben leistet und die anrechenbaren Kosten 1'000 Franken übersteigen.

4 Die Finanzhilfen können als Bürgschaften, Darlehen, rückzahlbare oder à-fonds-perdu-Beiträge oder als Grundkapital gewährt werden.

3. Abschnitt: Verfahren und Rechtsschutz

Art. 10 Erhebungs- und Rückerstattungsverfahren

1 Der Bundesrat regelt das Verfahren für die Erhebung und die Rückerstattung der Abgabe auf Kohle und elektrischem Strom; für die Kohle sind die Verfahrens- und Rechtsschutzbestimmungen des Mineralölsteuergesetzes sinngemäss anwendbar.

2 Für die Erhebung und die Rückerstattung der Abgabe auf den übrigen fossilen Energieträgern gelten die Verfahrens- und Rechtsschutzbestimmungen der Mineralölsteuergesetzgebung.

Art. 11 Finanzhilfeverfahren

Verfügungen des Bundesamtes für Energie über Finanzhilfen unterliegen der Beschwerde an das Eidgenössische Departement für Umwelt, Verkehr, Energie und Kommunikation; dieses entscheidet endgültig.

4. Abschnitt: Strafbestimmungen

Art. 12 Abgabehinterziehung

1 Wer vorsätzlich sich oder einem andern einen unrechtmässigen Abgabevorteil verschafft, namentlich die Abgabe hinterzieht oder für sich eine unrechtmässige Vergütung oder Rückerstattung von Abgaben erwirkt, wird mit Busse bis zum Dreifachen des unrechtmässigen Vorteils bestraft.

2 Versuch und Gehilfenschaft sind strafbar.

3 Wer durch fahrlässiges Verhalten für sich oder einen andern einen unrechtmässigen Abgabevorteil erwirkt, wird mit Busse bis zum Einfachen des unrechtmässigen Vorteils bestraft.

4 Kann der hinterzogene Abgabebetrag nicht genau ermittelt werden, so wird er durch Schätzung festgesetzt.

Art. 13 Abgabegefährdung

1 Wer vorsätzlich oder fahrlässig

a. sich gesetzeswidrig nicht als abgabepflichtige Person meldet,

b. Geschäftsbücher, Belege, Geschäftspapiere und sonstige Aufzeichnungen nicht ordnungsgemäss führt, ausfertigt, aufbewahrt, vorlegt oder seiner Auskunftspflicht nicht nachkommt,

c. in einem Antrag auf Befreiung, Vergütung oder Rückerstattung von Abgaben oder als auskunftspflichtige Person unwahre Angaben macht, erhebliche Tatsachen verschweigt, über solche Tatsachen unwahre Belege vorlegt oder

d. für die Abgabeerhebung massgebende Daten und Gegenstände nicht oder unrichtig deklariert, wird, sofern die Tat nicht nach einer anderen Bestimmung mit höherer Strafe bedroht ist, mit einer Busse bis zum Einfachen des unrechtmässigen Vorteils oder bis zu 10000 Franken bestraft. In schweren Fällen oder bei Rückfall kann eine Busse bis zum Zweifachen des unrechtmässigen Vorteils oder bis zu 20000 Franken ausgesprochen werden.

2 Kann der gefährdete Abgabebetrag nicht genau ermittelt werden, so wird er durch Schätzung festgesetzt.

Art. 14 Verhältnis zum Verwaltungsstrafrechtsgesetz und zu andern Erlassen

1 Widerhandlungen werden nach dem Verwaltungsstrafrechtsgesetz (SR 313.0) verfolgt und beurteilt.

2 Verfolgende und urteilende Behörde ist die Eidgenössische Zollverwaltung.

3 Erfüllt eine Widerhandlung nach diesem Gesetz zugleich den Tatbestand einer durch die Zollverwaltung zuverfolgenden Widerhandlung gegen andere Abgabenerlasse des Bundes oder einer Zollwiderhandlung, so wird die für die schwerste Widerhandlung verwirkte Strafe verhängt, die angemessen zu erhöhen ist.

5. Abschnitt: Schlussbestimmungen

Art. 15 Vollzug

1 Der Bundesrat erlässt die Ausführungsvorschriften.

2 Er kann den Vollzug der Fördermassnahmen den Kantonen, an öffentlich-rechtliche Körperschaften oder an private Organisationen übertragen.

3 Die Vollzugskosten werden aus dem Ertrag der Abgabe finanziert.

Art. 16 Geltungsdauer

Dieser Beschluss gilt bis zum Inkrafttreten der Bestimmungen über die Abgabe gemäss Artikel 24octies Absätze 5-9 der Bundesverfassung (SR 101), längstens aber während 15 Jahren.

Art. 17 Referendum und Inkrafttreten

1 Dieser Beschluss ist allgemeinverbindlich; er untersteht dem fakultativen Referendum.

2 Der Bundesrat bestimmt das Inkrafttreten.

Verhandlungen

Als Gegenvorschlag zur Energie-Umwelt-Initiative wurde im Ständerat die Verfassungsgrundnorm für die Besteuerung nicht erneuerbarer Energien und eine Senkung der Lohnnebenkosten einstimmig angenommen. Damit sprach sich die Kleine Kammer dafür aus, langfristig eine ökologische Steuerreform einzuleiten. Die Energie-Umwelt-Initiative wurde Volk und Ständen zur Ablehnung empfohlen.

Widerstand erwuchs dem Gegenvorschlag zur Solar-Initiative. Dieser Gegenvorschlag in Form einer Uebergangsbestimmung der Bundesverfassung für eine kurzfristig realisierbare, befristete und zweckgebundene Förderabgabe auf nicht erneuerbare Energieträger, sowie der Förderabgabebeschluss (FAB) als entsprechender Ausführungserlass, waren im Ständerat höchst umstritten. Die Mehrheit der vorberatenden Kommission befürwortete eine Förderabgabe von 0,2 Rappen pro Kilowattstunde, während die Solar-Initiative 0,5 und der nationalrätliche Energieabgabebeschluss (siehe Geschäft 96.067/Vorlage 2) 0,6 Rappen pro Kilowattstunde vorsahen.

Ein Antrag, auf die Energieabgabe ganz zu verzichten, unterlag im Ständerat mit 24 zu 11 Stimmen. Der Vorschlag von Vertretern der Gebirgskantone und von Sozialdemokraten für eine Förderabgabe von 0,6 Rappen fand andererseits auch keine Mehrheit. Ein Kompromissantrag von 0,4 Rappen pro Kilowattstunde wurde mit 14 zu 25 Stimmen zugunsten von 0,2 Rappen abgelehnt. In der Gesamtabstimmung befürwortete der Ständerat diese Förderabgabe mit 32 zu 0 Stimmen.

Im Nationalrat gingen in der Eintretensdebatte die Meinungen über die Einführung und Ausgestaltung der Energieabgabe weit auseinander. Bei der SVP- und Teilen der FDP-Fraktion stiess das ganze Projekt für Energieabgaben auf entschiedenen Widerstand. Mehrere Mitglieder dieser Fraktionen wiesen darauf hin, es handle sich hier um marktwidrige staatliche Eingriffe. Diese schmälerten die Wettbewerbsfähigkeit und schwächten somit den Wirtschaftsstandort Schweiz. Die ökologische Steuerreform als grundlegende Neuerung im schweizerischen Steuersystem müsse im Gesamtzusammenhang mit der neuen Bundesfinanzordnung von 2006 diskutiert und beschlossen werden. Beim Projekt für eine befristete Förderabgabe zugunsten erneuerbarer Energieträger handle es sich schlicht um eine neue Steuer, welche die Staats- und Steuerquote erhöhen würde.

Die Befürworter der Energieabgabe versprachen sich einen sparsameren Umgang mit Energie. Sie argumentierten unter anderem, die Anschubinvestitionen stärkten die Innovationskraft der Industrie und schafften neue Arbeitsplätze. Der politisch nicht zu unterschätzenden Solar-Initiative müsse ein mehrheitsfähiger Gegenvorschlag gegenübergestellt werden.

Mit 110 zu 62 Stimmen empfahl auch der Nationalrat, die Energie-Umwelt-Initiative abzulehnen und dafür als Gegenvorschlag die Grundnorm als Einstieg in eine ökologische Steuerreform anzunehmen. Im Unterschied zum Ständerat beschloss jedoch der Nationalrat, für die Abgabe einen Maximalsatz von 2 Rappen pro kWh festzulegen (95 zu 75 Stimmen), die Abgabe nach dem Energiegehalt zu bemessen (127 zu 38 Stimmen) und die Rückerstattung des Ertrages zur Entlastung von obligatorischen Sozialversicherungsprämien zu verwenden (83 zu 64 Stimmen). Der so bereinigte Bundesbeschluss passierte die Gesamtabstimmung mit 108 zu 61 Stimmen.

Mit 90 zu 67 Stimmen empfahl der Nationalrat, die Solar-Initiative abzulehnen und als Alternative die Übergangsbestimmung zur Grundnorm anzunehmen. Im Gegensatz zum Ständerat sprach sich der Nationalrat in einer Hauptabstimmung mit 80 zu 44 Stimmen bei 43 Enthaltungen für einen Abgabesatz von 0,6 Rappen aus. Der Ständerat hatte 0,2 Rappen beschlossen. Zudem erweiterte der Nationalrat die Laufzeit für die neue Energiesteuer auf 20 statt 15 Jahre (85 zu 71 Stimmen). Der entsprechende Bundesbeschluss passierte die Gesamtabstimmung mit 91 zu64 Stimmen. Auf die Förderabgabe trat der Rat mit 94 zu 61 Stimmen ein und hiess sie mit einigen Differenzen zum Ständerat in der Gesamtabstimmung mit 94 zu 57 Stimmen gut.

Der Ständerat folgte bei der Verfassungsgrundnorm für den Einstieg in die ökologische Steuerreform (Gegenvorschlag zur Energie-Umwelt-Initiative) teilweise dem Nationalrat und setzte (mit 16 zu 14 Stimmen) für die Lenkungsabgabe ebenfalls eine Obergrenze von 2 Rappen pro Kilowattstunde, bzw. 20 Rappen pro Liter Heizöl oder Benzin fest. Der Ständerat bestimmte jedoch, dass der Ertrag aus der Lenkungsabgabe dereinst allein zur Senkung der obligatorischen Lohnnebenkosten zu verwenden sei und nicht auch zur Senkung von Krankenversicherungsprämien. Der Nationalrat hatte bei der ersten Beratung der Vorlage beschlossen, die Erträge der Lenkungsabgabe zur "Entlastung von obligatorischen Sozialversicherungsbeiträgen" und nicht nur zur Senkung von obligatorischen Lohnnebenkosten zu verwenden. Damit würden auch Nichterwerbstätige von der Rückerstattung profitieren.

Beim Gegenvorschlag zur Solar-Initiative ging es weiterhin vor allem um die Höhe der kurzfristig wirksamen Förderabgabe zugunsten erneuerbarer Energien. Im Ständerat kämpften neben Sozialdemokraten vor allem Ratsmitglieder aus Gebirgskantonen für 0,4 Rappen pro Kilowattstunde als Kompromiss zum Nationalrat. Vor allem Mitglieder der FDP-Fraktion opponierten vehement gegen einen höheren Ansatz als 0,2 Rappen. In den Abstimmungen unterlagen denn auch Anträge auf 0,4 und 0,3 Rappen pro Kilowattstunde deutlich und es blieb bei 0,2 Rappen. Der Ständerat hielt an einer Dauer von zehn Jahren für die Erhebung der Förderabgabe fest - mit einer Verlängerungsmöglichkeit von fünf Jahren.

Der Nationalrat blieb bei der zweiten Beratung der Vorlagen im Seilziehen um Höhe und Dauer der Förderabgabe unnachgiebig und hielt an 0,6 Rappen pro Kilowattstunde und an zwanzig Jahren Erhebungsdauer fest.

Bei der Verfassungsgrundnorm (Gegenvorschlag zur Energie-Umwelt-Initiative) folgte der Nationalrat in der Frage der Rückerstattung der Lenkungsabgabe teilweise dem Ständerat. Die Abgabeerträge sollen allein zur Senkung der obligatorischen Lohnnebenkosten und nicht zur Entlastung von obligatorischen Sozialversicherungsprämien (Krankenkasse) verwendet werden. Die Grosse Kammer blieb allerdings dabei, dass von der Rückerstattung auch Rentner und andere nicht Erwerbstätige profitieren sollten.

Nachdem sich beide Räte auch bei der dritten Beratung nicht über Höhe und Erhebungsdauer der Förderabgabe einigen konnten, kam es zur Einigungskonferenz. Die Vorschläge der Einigungskonferenz wurden schliesslich von beiden Räten akzeptiert:

Ab 2001 wird eine Förderabgabe von 0,3 Rappen pro Kilowattstunde verlangt. Die Förderabgabe soll während zehn Jahren erhoben werden und die Dauer der Erhebung soll vom Parlament um höchstens fünf Jahre verlängert werden können. Mit dem Satz von 0,3 Rappen wird die Abgabe auf Erdöl, Gas, Kohle und Uran jährlich rund 450 Millionen Franken einbringen. Die Einnahmen sollen eingesetzt werden für die Förderung der erneuerbaren Energien, die rationelle Energienutzung und die Erhaltung und Erneuerung einheimischer Wasserkraftwerke.

Auch der Gegenvorschlag zur Energie-Umwelt-Initiative als Basis einer ökologischen Steuerreform wurde bereinigt. Diese Verfassungsnorm sieht ab 2004 eine Lenkungsabgabe von höchstens 2 Rappen pro Kilowattstunde vor. Die erwarteten Erträge von jährlich etwa drei Milliarden Franken sollen es ermöglichen, die obligatorischen Lohnnebenkosten um rund ein Lohnprozent zu senken. Auf eine Rückerstattung an Personen ohne Erwerbseinkommen wurde verzichtet.