Zusammenfassung

Rapport de la commission des affaires juridiques du Conseil national du 23 juin 2003

Ausgangslage

Au cours de l'été 1997, la Suisse a été confrontée avec sa politique en matière de stérilisations effectuées essentiellement pendant la première moitié du 20e siècle. Ce débat a été déclenché par des articles du quotidien suédois Dagens Nyheter qui révélait la stérilisation eugénique de plus de 60 000 personnes entre 1935 et 1976 en Suède. Les récentes recherches historiques démontrent que de nombreuses personnes, pour la plupart des femmes, ont été stérilisées dans notre pays dès la fin du 19e siècle et jusque dans les années 1980. En particulier dans la première moitié du 20e siècle, il s'agissait souvent de personnes considérées par la médecine psychiatrique comme sortant de la norme, affectées de troubles de l'intelligence ou de déficience mentale. Des motifs d'hygiène sociale ou socio-économiques étaient essentiellement invoqués. Dans bien des cas, ces interventions étaient pratiquées contre la volonté des personnes concernées, ou du moins avec leur consentement obtenu sous la contrainte.

Le 5 octobre 1999, Margrith von Felten, conseillère nationale (G, BS), a déposé une initiative parlementaire visant à créer les bases juridiques nécessaires afin que les personnes ayant été stérilisées contre leur volonté et celles qui avaient consenti à une stérilisation sous la contrainte aient droit à une indemnité adéquate. Le 24 mars 2000, le Conseil national a donné suite à cette initiative. La Commission des affaires juridiques du Conseil national a traité non seulement la question de l'indemnisation des victimes de stérilisations forcées, mais elle a aussi examiné les conditions et procédures qui doivent être respectées pour qu'une stérilisation soit considérée comme licite. La stérilisation pratiquée contre la volonté de la personne concernée, ou avec son consentement obtenu sous la contrainte constitue en effet une lésion corporelle grave au sens de l'art. 122 du Code pénal.

Afin de permettre une appréciation politique nuancée des deux aspects traités, la commission soumet un rapport portant sur deux projets législatifs distincts.

Le projet 1 (loi sur la stérilisation) comprend une nouvelle réglementation relative aux conditions auxquelles une stérilisation sera désormais considérée comme licite et aux procédures qui devront être respectées. La stérilisation de personnes âgées de moins de 16 ans et de personnes passagèrement incapables de discernement est interdite. Une telle intervention ne peut être pratiquée sur une personne âgée de 16 ans révolus capable de discernement que moyennant son consentement libre et éclairé. La stérilisation de personnes durablement incapables de discernement est admise à titre exceptionnel, à des conditions strictes ; l'intervention nécessite en outre l'approbation de l'autorité tutélaire de surveillance.

Dans un projet 2 (loi sur l'indemnisation des victimes de stérilisations et de castrations abusives), la commission propose que les personnes qui ont été victimes par le passé de stérilisations et de castrations dites abusives soient considérées comme des victimes d'infractions sur la base de l'art. 124 de la Constitution et puissent demander une indemnité pour le dommage subi et une réparation morale. Le projet de loi renvoie à la loi fédérale sur l'aide aux victimes (LAVI) pour définir les conditions d'octroi et le calcul de l'indemnité et de la réparation morale. L'exécution de cette loi incombera essentiellement aux cantons. La Confédération participera à raison de 50 % aux dépenses effectives d'indemnisation et de réparation morale, supportées par les cantons.

Wortlaut

Me référant à l'article 21bis ss. de la loi sur les rapports entre les Conseils, je propose sous forme d'une demande conçue en termes généraux, de créer les bases légales suivantes :

Les personnes ayant été stérilisées contre leur volonté ont droit à une indemnité adéquate. Cette indemnité doit être versée à toute personne qui peut faire valoir que l'intervention a été pratiquée sans son consentement. Auront également droit à une indemnité les personnes qui ont consenti à une stérilisation sous la contrainte.

Begründung

La question de l'eugénisme n'a cessé de défrayer la chronique en Suède en 1997. Une commission d'enquête a établi que 63 000 personnes environ avaient été stérilisées contre leur volonté entre 1935 et 1975, la très grande majorité d'entre elles étant des femmes. La plupart furent stérilisées à cause d'un handicap, d'une maladie psychique ou parce qu'elles étaient considérées comme "asociales". L'État justifia cette pratique en s'appuyant sur la nécessité d'une "sélection sociale"; il souhaitait également économiser des frais d'aide sociale. Au début de l'année 1999, le Gouvernement suédois décida de verser 20 452 euros, soit 32 723 francs de dommages et intérêts à toutes les personnes que l'État avait stérilisées de force. Cette indemnité doit être versée à toute personne qui peut faire valoir que l'intervention a été pratiquée sans son consentement. Auront également droit à une indemnité les femmes qui ont consenti à une stérilisation sous la contrainte.

En Suisse, la question de l'eugénisme n'a été étudiée que de manière insuffisante jusqu'à présent. Des programmes de recherche sont en cours, mais on dispose déjà d'études et de statistiques. En voici quelques exemples :

1. Le rapport de l'Institut romand d'histoire de la médecine et de la santé, "Déficience mentale et sexualité. La stérilisation légale dans le canton de Vaud entre 1928 et 1985", montre que les stérilisations forcées ont été pratiquées dans les années huitante. La loi sur les stérilisations forcées adoptée par le canton de Vaud était la première du genre à l'échelle européenne.

2. Au début du XXe siècle, Hans Wolfgang Maier, directeur de la clinique psychiatrique de Zurich, a indiqué dans un rapport que 70 à 80 % des femmes qui voulaient avorter ont dû accepter de se faire stériliser. Entre 1929 et 1931, 480 femmes et 15 hommes ont été stérilisés à Zurich en rapport avec une interruption de grossesse.

3. À la suite des accords conclus entre les médecins et les autorités tels que ceux qui ont abouti aux Directives pour la stérilisation opératoire de 1934, de la Société des médecins de Bâle la stérilisation fondée sur des motifs eugéniques fut autorisée.

4. Des statistiques sur les stérilisations pratiquées entre 1920 et 1934 à la clinique gynécologique de Bâle montrent que les stérilisations pour trouble psychiatrique se sont fortement accrues après 1929 et ont connu une augmentation subite en 1934, année où la loi sur les stérilisations forcées est entrée en vigueur dans l'Allemagne nazie.

5. Une étude publiée en 1991 par l'École suisse de soins infirmiers à Zurich montre qu'entre 1980 et 1987, 24 femmes handicapées mentales de 17 à 25 ans ont été stérilisées. Sur ces 24 femmes, 1 seule était consentante.

Après avoir analysé plusieurs sources (traités psychiatriques, directives officielles, dossiers judiciaires) datant entre autres des années trente, les historiens ont constaté que les stérilisations étaient pratiquées la plupart du temps sans qu'il fût nécessaire d'obtenir le consentement de l'intéressée. Les autorités parvenaient à obtenir l'"accord" juridiquement obligatoire de la personne concernée soit par la persuasion, soit par la force ou la menace. Ainsi, des personnes qui bénéficiaient d'une aide sociale ont été menacées de ne plus en recevoir, des femmes ont dû choisir entre la vie en institution ou la stérilisation, et les avortements n'étaient autorisés que si les femmes consentaient simultanément à se faire stériliser.

Plus de cinquante ans après la fin de la dictature nazie dont le programme politique comprenait des assassinats racistes, l'euthanasie et les stérilisations forcées, on peut remarquer que l'eugénisme et ses concepts d'"épuration ethnique" et de "vie qui n'est pas digne d'être vécue" se sont répandus aussi dans les pays démocratiques. Dans la première moitié du XXe siècle, de nombreux pays européens ainsi que les États-Unis ont transposé dans leur vision de la société et dans leur politique l'idée selon laquelle il fallait constituer une "population saine" en appliquant des mesures sociomédicales ciblées. Certes, on ne peut comparer cette politique aux horreurs indescriptibles perpétrées sous le régime nazi ; cependant, il est établi que les autorités et le corps médical se sont rendus coupables de graves violations des droits de l'homme en raison des méthodes et des mesures qu'ils appliquaient (stérilisation forcée, interdiction de se marier, enlèvement des enfants à leur mère).

La présente initiative soulève la question de la pratique de la stérilisation forcée en Suisse. La stérilisation forcée a des conséquences irréversibles sur l'intégrité corporelle ; c'est un crime inexcusable que rien, pas même "l'esprit de l'époque", ne pourra jamais justifier. Les recherches historiques doivent examiner de façon approfondie les violations subies par les victimes, les raisons de ces actes et les responsabilités des auteurs. Aujourd'hui, les autorités politiques ont l'obligation morale d'avouer les injustices qui ont été commises au nom de l'État et de verser une indemnité aux victimes de cette pratique démente que fut la sélection sociale et raciste.

De nombreuses victimes de la stérilisation forcée sont décédées, beaucoup d'autres sont âgées. Il est donc nécessaire d'agir rapidement. Il faudra encore des années avant que la Suisse n'examine la question de l'eugénisme. Or, il est impossible d'attendre aussi longtemps. C'est maintenant qu'il faut agir. Il faut créer d'urgence les bases juridiques pour l'indemnisation des victimes.

Verhandlungen

Le Conseil national est entré en matière sans opposition s'agissant de la loi sur la stérilisation (projet 1), qui règle les conditions et la procédure applicables en la matière. À la différence du projet initial, qui prévoyait l'interdiction de stériliser toute personne en dessous de 16 ans, le conseil s'est rallié sans discussion à la proposition du Conseil fédéral consistant à fixer la limite d'âge à 18 ans en limitant la stérilisation à l'âge de 16 ans à des cas exceptionnels. Une controverse a eu lieu autour de la stérilisation des personnes durablement incapables de discernement, plus précisément autour de la question de savoir dans quelles conditions la stérilisation de ces personnes devrait être possible. La commission a proposé que l'intervention puisse être effectuée uniquement si elle est dans l'intérêt de la personne concernée et pratiquée uniquement quand celle-ci n'a pas manifesté d'opposition à l'intervention. Barbara Marty Kälin (S, ZH), rapporteur de langue allemande de la commission, a expliqué que la commission place le principe de l'inviolabilité de la personne au dessus des droits des personnes qui en ont la garde. Josy Gyr-Steiner (S, SZ) et le groupe radical ont proposé de reprendre la version suggérée par le Conseil fédéral, à savoir une formulation moins restrictive selon laquelle une stérilisation doit être possible " si elle est pratiquée, toutes circonstances considérées, dans l'intérêt de la personne concernée ". Selon Josy Gyr-Steiner, la proposition de la commission rend en effet pratiquement impossible la stérilisation d'une personne gravement atteinte psychiquement, même si une grossesse pourrait lui être fatale et que la stérilisation constitue le seul moyen d'éviter celle-ci, puisque la simple manifestation par la personne d'une vague crainte devant l'intervention est suffisante pour constituer un empêchement juridiquement valable. Convaincu, le conseil s'est finalement rallié de justesse à la proposition du Conseil fédéral, par 79 voix contre 78. Dans le vote sur l'ensemble, le Conseil national a voté le projet 1 par 156 voix contre 2.

L'entrée en matière sur le projet 2, portant sur l'indemnisation des personnes ayant subi des stérilisations et des castrations abusives dans leur passé, a été controversée. La proposition de la commission prévoit le versement d'une indemnité unique de 5000 francs pour chacune des victimes (dont le nombre est actuellement de quelques centaines de personnes seulement). Le rapporteur du groupe radical, Kurt Fluri (RL, SO), a justifié sa proposition de non-entrée en matière en affirmant que la loi proposée était dépourvue de base constitutionnelle : l'article 124 Cst. (aide aux victimes) prévoit certes que les victimes d'une infraction portant atteinte à leur intégrité physique, psychique ou sexuelle bénéficient d'une aide et reçoivent une juste indemnité, mais les stérilisations forcées n'étaient pas considérées comme une infraction à l'époque où elles ont été pratiquées. Aussi n'y aurait-il pas lieu d'accorder ici une quelconque indemnité, conformément aux principes de l'état de droit et de la non-rétroactivité. Ulrich Mathys (V, AG) a souligné qu'accorder des indemnités aux personnes concernées risquerait de provoquer de nouvelles injustices, car d'autres groupes de personnes pourraient faire valoir des prétentions à réparation, par exemple les enfants placés de force ou les personnes internées de force. Les membres du PS, du PDC et les Verts étaient d'un autre avis : la Suisse aurait un " passé eugéniste ", a indiqué Jost Gross (S, TG), et la loi sur les indemnités n'aurait qu'une valeur réparatrice symbolique. Il a répliqué au groupe RL qu'à suivre son raisonnement sur l'absence de base constitutionnelle, jamais il n'aurait été possible de réhabiliter Paul Grüninger ou d'indemniser les " enfants de la grand-route " séparés de force de leurs parents. Daniel Vischer (G, ZH) a relevé que les stérilisations de force constituaient une atteinte à l'intégrité corporelle, une infraction punissable qui n'était pas moins réprimée par le passé. Finalement, le Conseil national a voté l'entrée en matière par 91 voix contre 84 et adopté le projet de loi par 86 voix contre 76.

S'agissant du projet 1, le Conseil des États s'est rallié sur le fond au Conseil national. Il a créé une divergence en votant la suppression des dispositions applicables en matière de tutelle, considérées comme trop restrictives. Il a adopté le projet par 33 voix contre 0.

Quant au projet 2, l'entrée en matière a été controversée, comme précédemment au Conseil national : une majorité de la commission a proposé de ne pas entrer en matière, son rapporteur Thomas Pfisterer (RL, AG) indiquant que la commission estimait problématique de juger de faits passés à l'aune des valeurs actuelles. Non seulement une indemnisation était inopportune à tous égards, mais la Confédération n'était pas habilitée à imposer de telles obligations aux cantons, à quoi s'ajoutait que la loi était tout bonnement inapplicable dans les faits. Le conseiller fédéral Christoph Blocher était également d'avis que le législateur d'aujourd'hui ne pouvait s'ériger en juge du passé. De son côté, Jean Studer (S, NE) a plaidé en faveur de l'entrée en matière, faisant valoir qu'il était indispensable de reconnaître au moins symboliquement que les stérilisations et castrations forcées pratiquées autrefois constituaient des atteintes graves à l'intégrité physique des personnes. À ses yeux, l'article 124 Cst. constituait une base légale suffisante, ajoutant qu'au cours de la procédure de consultation, 22 cantons avaient approuvé les propositions de la commission du Conseil national et donc avalisé implicitement les dépenses liées aux indemnisations. Le Conseil des États a suivi la majorité de la commission en refusant par 28 voix contre 8 d'entrer en matière sur le texte.

Dans la procédure d'élimination des divergences, le Conseil national, s'est rallié, concernant le projet 1 (loi sur les stérilisations), au Conseil des États, suivant en cela la majorité de la commission. Une minorité de la commission, emmenée par Vreni Hubmann (S, ZH) a tenté, sans succès, de faire valoir le risque que présente la modification proposée à l'article 8, à savoir que l'autorité de tutelle qui se prononce sur un cas de stérilisation forcée peut être un seul individu, et non plus une autorité collégiale tenue de se prononcer à une majorité de ses membres. Le Conseil national a également voté un autre amendement, à l'article 9 cette fois, se ralliant à la proposition de la majorité de la commission et du Conseil des États : la modification étend ainsi les droits des parents en leur permettant d'exercer leur droit de recours également contre une décision de refus de stériliser leur enfant.

Toujours dans l'élimination des divergences, mais au sujet du projet 2 (indemnisation des victimes), c'est à nouveau sur la question de l'entrée en matière qu'a porté le débat suite à la décision prise par le Conseil des États de ne pas entrer en matière. Cette fois-ci, c'est par 12 voix contre 11 que la commission du Conseil national a proposé de suivre le Conseil des États et de ne pas entrer en matière. La minorité de la commission, emmenée par Anne-Catherine Menétrey-Savary (G, VD), entendait quant à elle maintenir la décision initiale d'entrer en matière. La représentante de la minorité a rappelé que les stérilisations forcées constituaient déjà autrefois un acte punissable et qu'elles étaient ordonnées pour des considérations liées à l'eugénisme ou pour des motifs financiers. C'est pourquoi une modeste indemnisation symbolique devrait être accordée aux victimes. Les groupes RL, UDC et PDC ont soutenu le Conseil fédéral et la majorité de la commission contre les socialistes et les Verts. Le Conseil national a décidé finalement, par 103 voix contre 66, de ne pas entrer en matière sur la loi sur l'indemnisation des victimes de stérilisations et de castrations abusives.