Inderkum Hansheiri · Ständerat · 2010-06-14

Wortprotokoll

Sie haben im Zusammenhang mit dem GPK-Bericht lange über die Frage "PUK - ja oder nein?" diskutiert. Ich beeile mich jetzt, Ihnen den Standpunkt der Mehrheit des Büros darzulegen. Ich schicke voraus, dass sich meine Ausführungen auf die parlamentarische Initiative 10.401 des Büros des Nationalrates beziehen, dass sie mutatis mutandis aber selbstverständlich auch für die Motion Wyss Ursula 10.3081 gelten.

Nun gestatten Sie mir einige wenige grundsätzliche Ausführungen zur PUK, weil halt in Gottes Namen immer wieder auf diese Sachverhalte hinzuweisen ist. Die gesetzlichen Grundlagen finden Sie im Parlamentsgesetz, in den Artikeln 163ff. Nach diesen Bestimmungen kann die Bundesversammlung im Rahmen der Oberaufsicht zur Ermittlung der Sachverhalte und Beschaffung weiterer Beurteilungsgrundlagen eine gemeinsame PUK beider Räte einsetzen, wenn Vorkommnisse von grosser Tragweite der Klärung bedürfen. Wichtig ist ein Zweifaches: Eine PUK - es wurde von mehreren Kolleginnen und Kollegen erwähnt - ist ein Instrument, und zwar das griffigste, der Oberaufsicht. Andererseits hat eine PUK, und darauf ist auch hinzuweisen, eine Art subsidiären Charakter.

Sie soll nämlich nur dann eingesetzt werden, wenn die ordentlichen parlamentarischen Aufsichtsorgane, insbesondere die Geschäftsprüfungskommissionen und die Geschäftsprüfungsdelegation, mit ihren Möglichkeiten, mit ihren Instrumenten nicht mehr weiterkommen. Wenn ich mich nicht irre, wurden bis heute alle PUK auf Wunsch bzw. auf Antrag der GPK beschlossen.

Aus dem Umstand, dass eine PUK ein Institut der Oberaufsicht ist, ergibt sich - auch das wurde gesagt -, dass Adressaten der Untersuchung einer PUK nur Instanzen sein können, welche auch Adressaten der Oberaufsicht sind. Und das sind gemäss Artikel 169 Absatz 1 der Bundesverfassung der Bundesrat und die Bundesverwaltung, die eidgenössischen Gerichte und "die anderen Träger von Aufgaben des Bundes". Unter letzteren Begriff fällt hier - das ist klar, ich möchte das unterstreichen - vor allem die Eidgenössische Finanzmarktaufsicht, nicht aber die Schweizerische Nationalbank; ich werde noch darauf zurückkommen.

Das Begehren des Büros des Nationalrates auf Einsetzung einer PUK ist sehr breit gefasst: Gemäss der parlamentarischen Initiative soll die PUK "die Amtsführung von Bundesrat, Bundesverwaltung und der Finanzmarktaufsicht sowie die Entscheide der SNB bei der Überwachung und Regulierung des Finanzsektors, insbesondere im Zusammenhang [PAGE 620] mit der Finanzkrise, der UBS und im Rahmen der internationalen Beziehungen" untersuchen. Weiter: "Es soll dabei insbesondere aufgezeigt werden, wie es zur Herausgabe von 285 UBS-Kundendossiers an die USA im Februar 2009 sowie zum Abschluss des Staatsvertrages Schweiz-USA vom 19. August 2009" gekommen ist. Es ist also ein sehr umfassender Auftrag für eine PUK, den das Büro des Nationalrates geben will.

Die Frage, die sich stellt, ist klar und einfach: Braucht es nach dem Bericht der Geschäftsprüfungskommissionen jetzt noch eine PUK? Die Mehrheit unseres Büros verneint diese Frage, die Minderheit Sommaruga Simonetta bejaht sie. Für die Mehrheit sind folgende Gründe massgebend:

Es ist erstens nicht zu bestreiten, dass insbesondere die Umstände, welche zur substanziellen Hilfe des Staates gegenüber der UBS sowie zum Abschluss des Staatsvertrages mit den USA geführt haben, als Vorkommnisse von grosser Tragweite zu qualifizieren sind. Das Problem besteht aber gerade darin - und darauf ist auch immer wieder hingewiesen worden -, dass diese staatlichen Handlungsweisen durch das Fehlverhalten der Organe der UBS verursacht worden sind. Gerade deshalb vermag eine PUK, wenn sie ernst und seriös gemeint ist, nichts Substanzielles zu bewirken. Eine PUK ist keine Strafverfolgungsbehörde; im Rechtsstaat ist es ausschliesslich Sache der Strafjustiz, strafrechtlich relevantes Fehlverhalten von Personen, die ausserhalb der Reichweite der parlamentarischen Oberaufsicht stehen, zu untersuchen und zu verfolgen.

1. Im Nationalrat - in unserem Rat war dies weniger der Fall - wurde der Umstand, dass die beiden GPK die Rolle der UBS nicht untersuchen konnten, von nicht wenigen Befürworterinnen und Befürwortern der Einsetzung einer PUK als Argument genannt. Ich zitiere stellvertretend aus dem Votum von Edith Graf-Litscher am 9. Juni: "Die GPK konnte die Rolle der UBS nicht untersuchen. So bleiben auch Herr Ospel und weitere Mitglieder der alten UBS-Führungsriege unbehelligt." Das ist richtig; die beiden GPK konnten die Rolle der UBS nicht untersuchen, aber das wird auch eine PUK nicht tun können.

2. Das zweite Argument - Herr Kuprecht hat darauf hingewiesen - ist das folgende: Die Entscheide der Schweizerischen Nationalbank können nicht Gegenstand einer Überprüfung durch eine PUK sein, wie die parlamentarische Initiative des Büros des Nationalrates dies ausdrücklich fordert. Die Nationalbank hat eine Geld- und Währungspolitik zu verfolgen, die dem Gesamtinteresse des Landes dient, und sie ist in dieser spezifischen Aufgabe völlig unabhängig, insbesondere vom Bundesrat; so steht es ausdrücklich im Nationalbankgesetz. Dass Exponenten der SNB auch gegenüber einer PUK auskunftspflichtig sind, ist selbstverständlich, rechtfertigt es aber niemals, die Abklärungen einer PUK auf die Entscheide der SNB auszudehnen. Im Übrigen dürfte es ja unbestreitbar sein, dass die SNB im Zusammenhang mit der Hilfe an die UBS und der Bewältigung der Finanzkrise gute, ja sehr gute Arbeit geleistet hat.

3. Das dritte Argument, Herr Kollege David hat zu Recht darauf hingewiesen, lautet wie folgt: Die Amtsführung von Bundesrat und Bundesverwaltung ist - darüber dürfte Einigkeit bestehen - vom Untersuchungsbericht sachverhaltsmässig genügend ausgeleuchtet worden, sodass nun die erforderlichen Massnahmen getroffen werden können.

Es bleibt schliesslich die Amtsführung der Finanzmarktaufsicht: Hier findet sich denn auch der zweite Anhaltspunkt für die Befürworter einer PUK. Die Argumente, welche diesbezüglich im Nationalrat geäussert wurden, lassen sich zusammenfassend wie folgt formulieren: Es sei der Einfluss der UBS auf die Finanzmarktaufsicht, insbesondere der Umstand, dass der Chef der Finanzmarktaufsicht früher bei der UBS war, zu wenig abgeklärt worden; es sei zu wenig abgeklärt worden, weshalb die Finma nicht früher aktiv geworden sei. Auf diesen Punkt hat heute vor allem auch Kollege David etwas ausgedehnt hingewiesen. Im Bericht der GPK finden sich meines Erachtens sehr viele Ausführungen zur Geschäftsführung der Finma sowie deren Vorgängerin, der EBK, insbesondere auch mit Blick auf die Aufsicht über die UBS. Es geht nicht an, allein aufgrund der Tatsache, dass der Chef der Finma und auch der Chef des EFD früher im Dienst der UBS standen, Vermutungen über ein unkorrektes Verhalten der einen Seite, Finma oder Eidgenössisches Finanzdepartement, oder der anderen Seite, UBS, anzustellen. Dazu müssten schon irgendwelche Anhaltspunkte oder gar Verdachtsmomente bestehen.

Solche sind meines Erachtens nicht auszumachen. Aus dem Bericht geht sodann aber auch klar hervor, wann die EBK bzw. Finma vom Geschäftsgebaren der UBS in den USA Kenntnis erhielt. Auch in dieser Beziehung lassen sich aufgrund der detaillierten Sachverhaltsschilderungen im Bericht keine Anhaltspunkte ausmachen, welche den Verdacht auf eine Verletzung der Sorgfaltspflicht der Finma begründen könnten. Im Gegenteil: Es gibt verschiedene Ausführungen im Bericht, welche einen anderen Schluss zulassen.

In diesem Zusammenhang möchte ich etwas einfügen: Diese sehr interessante Debatte ist mir wie ein Prozessverfahren vorgekommen. Da ist es doch auch so, dass jede Anwältin und jeder Anwalt hinsichtlich des Sachverhalts das herausnimmt, was ihr oder ihm in erster Linie dient. Das Gleiche gilt bei den Rechtsfolgen.

Frau Nationalrätin Ursula Wyss hat im Nationalrat die Frage gestellt, weshalb sich die Finma auf Parteigutachten der UBS abgestützt habe, um die Verantwortung der UBS-Manager zu beurteilen. Ich weise generell auf die Ziffer 3.3.2.4 und insbesondere auf die Ziffer 3.3.3.2 des Berichtes hin. Es stimmt natürlich, dass sich die EBK-Untersuchung bezüglich der Analyse der Kundenbeziehung auf die von einer amerikanischen Anwaltskanzlei im Auftrag der UBS durchgeführte Untersuchung abstützte. Das ist richtig. Man kann sich fragen, was die Alternative gewesen wäre - insbesondere auch mit Blick auf den Zeitfaktor. Die Untersuchung der EBK bezweckte aber auch, eine Einflussnahme der UBS-Leitung auf das Resultat der Abklärungen durch die amerikanische Anwaltskanzlei zu verhindern.

Natürlich gibt es Schnittstellen zwischen der UBS, deren Verantwortliche eben nicht Adressaten der PUK sein können, und Bundesrat, Verwaltung und EBK bzw. Finma. Aber - und da wende ich mich an Sie, Herr David - auch für eine PUK führt der Weg zu diesen Schnittstellen nur über den Weg der eigentlichen Adressaten der Oberaufsicht. Ich frage mich, ob Sie mit einer PUK zu den gewünschten Resultaten kämen, ohne dass Sie die Verantwortlichen der UBS erfassen können.

Daher meine ich - und auch das wurde gesagt -: Sollten hinsichtlich Sachverhalten in diesem Bereich tatsächlich noch relevante Lücken bestehen, so ist nun wirklich nicht einzusehen, weshalb diese Lücken nicht auch durch die ordentlichen Aufsichtsorgane geschlossen werden sollten.

Und vielleicht, Frau Kollegin Diener, müsste man fairerweise in diesem Zusammenhang auch noch Zweierlei sagen: Der Auftrag, den sich die GPK gegeben haben, war natürlich mit Blick auf die sehr weit gefasste Initiative des Büros des Nationalrates auch sehr umfangreich. Dann kamen noch wir und haben den GPK zeitlichen Druck aufgesetzt. Vielleicht könnte man heute sagen oder muss man heute sagen, dass es eventuell nicht richtig war, dass man sie unter zeitlichen Druck gesetzt hat.

Die Mehrheit des Büros ist jedenfalls der Auffassung, von der Sache her gebe es keinen Grund, jetzt noch eine PUK einzusetzen. Die Frage stellt sich, ob politische Gründe die Einsetzung einer PUK rechtfertigen. Aber auch das kann unseres Erachtens nicht angehen, und zwar aus folgenden Gründen: Beschlösse das Parlament die Einsetzung einer PUK - das gilt jetzt speziell für diese PUK, das gilt aber auch allgemein für alle anderen parlamentarischen Untersuchungskommissionen -, so kommt es zu einem besonders anspruchsvollen und sensiblen Verfahren der parlamentarischen Oberaufsicht, das höchste Anforderungen an das Rechtsstaatsverständnis aller Beteiligten stellt, politisches Gespür erfordert und nur dann zum Erfolg führen kann, wenn aus Fehlleistungen der Vergangenheit möglichst im Konsens Schlussfolgerungen gezogen werden, deren Umsetzung politisch mehrheitsfähig ist. Eine PUK darf nie nur [PAGE 621] Selbstzweck sein und in erster Linie der parteipolitischen Profilierung dienen, sondern hat aus Anlass der kritischen Auseinandersetzung mit ihrem Untersuchungsgegenstand zu ermitteln, ob Systemfehler beim Zusammenwirken der Staatsgewalten bestehen oder ob im Verhältnis zwischen Behörden, Gesellschaft und Wirtschaft gravierende Probleme entstanden sind, welche das Eingreifen des Gesetzgebers erfordern oder andere verfassungsgemässe Massnahmen des Parlamentes erforderlich machen.

Handlungsbedarf besteht nach dem Vorliegen des Berichtes der GPK ohne Zweifel, und zwar in verschiedener Hinsicht. Die vorhandenen Grundlagen reichen aber nach Auffassung der Mehrheit des Büros durchaus, um jetzt zu handeln. "Lasst den Worten Taten folgen", hat unser Kollege Bischofberger in der vergangenen Woche sinngemäss in anderem Zusammenhang zu bedenken gegeben. Ich bin der Auffassung, dass wir unserem Land und unserer Gesellschaft mehr nützen, wenn wir uns jetzt an die Umsetzung des Berichtes der GPK machen, als wenn wir unsere Kräfte noch lange auf eine PUK fokussieren, hinsichtlich des Auftrages - was wäre dann der Auftrag der PUK? -, vor allem aber auch hinsichtlich der Ergebnisse und Schlussfolgerungen. Denn eine PUK müsste, auch wenn der Gegenstand nicht mehr so breit wäre, zu übereinstimmenden Ergebnissen und Beurteilungen und dann auch zu den entsprechenden Schlussfolgerungen kommen.

Herr Kollege Marty - damit möchte ich schliessen - hat auf das Zweikammersystem hingewiesen. Es ist in der Tat wichtig, dass sich die beiden Räte gegenseitig mit Respekt begegnen. Ich meine aber, dass es schon ein Unterschied ist, ob wir beispielsweise über ein Gesetz beraten - von dem beide Räte der Auffassung sind, dass es ein solches brauche, sodass es richtig ist, dass die Räte im Rahmen des Differenzbereinigungsverfahrens aufeinander zugehen - oder ob es um institutionelle Fragen geht. Ich habe versucht, Ihnen aufzuzeigen, was von unserer Bundesverfassung und von der Gesetzgebung her Sinn und Zweck einer PUK ist: Da können die beiden Räte sehr wohl unterschiedlicher Meinung sein.