Hess Hans · Ständerat · 2010-06-14

Wortprotokoll

Ich werde zuerst über die Arbeitsweise und die Grenzen der Inspektion der GPK sprechen und alsdann zu einigen Schwerpunkten des Berichtes und zu den Reaktionen Stellung nehmen.

Aufgrund des gesetzlichen Auftrags zur parlamentarischen Oberaufsicht - ich verweise auf Artikel 169 der Bundesverfassung und die Artikel 26 und 52 des Parlamentsgesetzes -, der sowohl für die GPK wie auch für die PUK gilt, beschränkte sich die Untersuchung der GPK auf das Verhalten der Bundesbehörden, insbesondere auf das Verhalten des Bundesrates, der Bundesverwaltung, der damaligen EBK - heute Finma - und der Schweizerischen Nationalbank. Nicht Gegenstand der Untersuchung konnte somit das Verhalten der UBS in den USA und in der Schweiz und insbesondere der Verantwortlichen in der Führung der UBS sein. Eine weitere Grenze für die GPK lag in der Beachtung des Gewaltenteilungsprinzips; rechtliche Fragen, die einer richterlichen Prüfung unterliegen, waren demnach nicht Gegenstand der Untersuchung. In sachlicher Hinsicht war die Untersuchung der GPK auf das Behördenverhalten bei der Bewältigung der Finanzmarktkrise und damit eingeschlossen auf das Massnahmenpaket zur Rettung der UBS sowie auf die Handlungen im Zusammenhang mit der Übergabe der Kundendaten der UBS an die amerikanischen Behörden - das sogenannte Cross-Border-Geschäft - begrenzt, und zwar bis zu den letzten für die Untersuchung relevanten Handlungen der Finma vom 18. Februar 2009. Im Vordergrund standen in diesem Zusammenhang die Feststellung und die Analyse von systemrelevanten Mängeln und Schwachstellen, unter anderem im Bereich der Früherkennung von Krisen und der Wahrnehmung der Führungsverantwortung.

Zum Thema der Bewältigung der Finanzmarktkrise stand somit der Zeitraum zwischen Frühjahr 2007 und Oktober 2008 - der Zeitpunkt des Beschlusses ist der 15. Oktober 2008 - im Vordergrund, für die Cross-Border-Geschichte der Zeitraum von Ende 2007, als die EBK von der amerikanischen Börsenaufsicht kontaktiert wurde, bis zur Übergabe der Daten am 18. Februar 2009.

In 30 Sitzungen hat die Arbeitsgruppe beider GPK 60 Anhörungen von Vertretern der betroffenen Behörden, externen Experten und ehemaligen und aktuellen Vertretern der UBS durchgeführt. Alle Bundesratsmitglieder, die im Untersuchungszeitraum im Amt waren, wurden teilweise mehrfach befragt. Zu Beginn der Untersuchung weigerte sich der Bundesrat, die geforderten Informationen aus den Bundesratssitzungen sowie die Mitberichte - also Informationen, die direkt der Entscheidfindung des Bundesrates dienen - der Arbeitsgruppe zugänglich zu machen. Dies führte zu beträchtlichen Verzögerungen. Unter dem zunehmenden politischen Druck erhielt die Arbeitsgruppe in der Folge vollständige Einsicht in alle von ihr gewünschten, mit den Untersuchungsgegenständen zusammenhängenden Dokumente. Die einzelnen Anhörungen vervollständigten schliesslich diese Informationen.

Die systematische Sachverhaltsdarstellung wurde auch dadurch erschwert, dass der Bundesrat über mehrere Monate seine Sitzungen in Bezug auf die UBS nicht schriftlich dokumentierte. Deshalb mussten die Diskussionen des Bundesrates aus einer chronologischen Auflistung der Tatsachen durch die Bundeskanzlei nachvollzogen werden. Die Informationslücken wurden in den Anhörungen durch Fragen und Konfrontation mit Widersprüchen gefüllt; deshalb waren auch mehrfache Befragungen von Personen notwendig.

Die Arbeitsgruppe erhielt schliesslich einen tiefen und detaillierten Einblick in die Tätigkeit der involvierten Behörden, sodass die notwendigen politischen Folgerungen gezogen werden konnten, welche in 19 Empfehlungen, 5 Motionen und 2 Postulate mündeten.

Materiell können aus dem Bericht kurz zusammengefasst - ich betone: kurz zusammengefasst - die folgenden Schlüsse gezogen werden:

1. Das Behördenverhalten in der Finanzkrise: Die Schweizerische Nationalbank hat nach Auffassung unserer Kommission gut gearbeitet, sie hat früh Vorkehrungen getroffen, Szenarien entwickelt und auch früh genug mit der EBK zusammen die Aufsicht verstärkt - Stichworte: Monitoring, Eigenmittel. Die Zusammenarbeit zwischen der SNB und der EBK ist über ein Memorandum of Understanding institutionalisiert, die Vorgänge in einer Krisensituation mit der Einsatzverantwortung genau festgelegt worden. Es gibt Krisenleitlinien und einen dazugehörigen Ausschuss. Nachteilig wirkte sich in diesem Zusammenhang aus, dass sowohl die SNB wie auch die EBK auf die Informationen der UBS angewiesen waren und die UBS selbst die Lage sehr lange unterschätzt hatte.

Zur künftigen Vermeidung solcher Situationen und als Aufforderung zur kritischeren Auseinandersetzung mit Informationen sowie zur Verbesserung der Aufsichtsinstrumente haben die GPK hinsichtlich der Aufsicht und Kontrolle etliche Empfehlungen erlassen und Vorstösse lanciert. Ich verweise auf die Empfehlungen 2, 3, 4, 5, 6 und 10.

In der Krisenorganisation ist festgelegt, dass das EFD die Führung übernimmt, wenn ein Eingreifen des Bundes wahrscheinlich wird. Die Krisenorganisation sieht aber keine spezifische Rolle des Bundesrates im Krisenmanagement vor. Der Vorsteher des EFD war über die sich verschärfende Entwicklung bei der UBS von der Eidgenössischen Finanzverwaltung, von der SNB und der EBK gut unterrichtet und bereitete mit den Behörden Notfallszenarien vor. Im April 2008 orientierte der Vorsteher des EFD den Bundesrat. Wegen der Sensibilität der Informationen und der Börsenrelevanz erfolgte die nächste Information des Bundesrates über die Situation der UBS erst wieder am 19. September 2008. Nach der schweren Erkrankung des Vorstehers des EFD musste die Vorsteherin des EJPD als Stellvertreterin das Dossier übernehmen.

Sie hat innert kurzer Zeit alle notwendigen Arbeiten gemacht und Massnahmen getroffen, damit der Bundesrat Mitte Oktober über die Rekapitalisierung der UBS entscheiden konnte. Problematisch bleibt aber der Umstand, dass der Bundesrat - wie übrigens auch die Finanzdelegation - erst sehr spät einbezogen wurde. In Anbetracht des massiven Eingreifens des Staates zur Rettung einer Bank zogen die GPK den Schluss, dass der Bundesrat - nicht nur die Vorsteherin des EVD als Leiterin des Wirtschaftsausschusses - zu einem früheren Zeitpunkt hätte involviert werden müssen, damit über die Lösungen eine Diskussion hätte geführt werden können; auch wenn das Massnahmenpaket, das schliesslich von der SNB, der EBK und vom EFD geschnürt wurde, eine gute Lösung brachte und international grosse Anerkennung findet. Ein Frühwarnsystem im Bundesrat war nicht ersichtlich, ebenso wenig Strategien und Strukturen zur Krisenbewältigung.

2. Zum grenzüberschreitenden Geschäft der UBS in den USA, der sogenannten Cross-Border-Affäre: Nachdem die EBK von einer Untersuchung in den USA Mitteilung erhielt, reichte die amerikanische Börsenaufsicht im März 2008 ein Amtshilfegesuch ein. Bereits Ende Februar 2008 war klar geworden, dass das Department of Justice (DOJ) eine Herausgabe von Kundendaten anstrebte. Die Lage verschlimmerte sich Ende April 2008 mit der Verhaftung von Martin Liechti, einem Mitarbeiter der UBS. Im Mai 2008 eröffnete die EBK eine aufsichtsrechtliche Untersuchung gegen die UBS. Der Vorsteher des EFD orientierte den Bundesrat an der Sitzung vom 19. September 2008 erstmals über die zunehmenden Schwierigkeiten in diesem Dossier.

Das Amtshilfeverfahren kam nur langsam voran, und die US-Behörden übten immer stärkeren Druck aus. Gemäss den Aussagen des Vorstehers des EFD kamen für ihn staatliche Massnahmen zur Datenherausgabe ausserhalb des Amtshilfeverfahrens nur als Ultima Ratio infrage. Sowohl das EJPD mit dem Bundesamt für Justiz und der Vorsteherin als Stellvertreterin des Vorstehers des EFD wie auch das EDA [PAGE 607] mit der Botschaft in Washington, welche die Vorsteherin des EDA regelmässig informierte, haben einen wichtigen Beitrag geleistet, als es darum ging, die USA auf die Schiene der Amtshilfe zu bringen. Infolge des bevorstehenden Regierungswechsels in den USA scheiterten dann die ab November in die Wege geleiteten Versuche, mit den US-Behörden in Verbindung zu treten.

Am 26. November 2008 befasste sich der Bundesrat intensiv mit den Steuerfragen im Zusammenhang mit der EU. Die Problematik mit den USA wurde zwar ebenfalls thematisiert, in ihrer Tragweite aber leider unterschätzt. Im Dezember 2008 war es schliesslich die SNB, welche dem Bundesrat anlässlich ihres jährlichen Informationsgesprächs die Existenzgefährdung der UBS im Fall einer Verweigerung der Datenherausgabe aufzeigte. Damit war auch klar, dass das Amtshilfeverfahren gescheitert war. Der Versuch, noch mit dem damaligen Präsidenten Bush Kontakt aufzunehmen, scheiterte. Es war zu spät, um auf höchster Ebene Verhandlungen aufzunehmen.

Gestützt auf die Vorarbeiten der EBK unterbreitete der Vorsteher des EFD dem Bundesrat kurz vor Weihnachten verschiedene Handlungsoptionen. Der Bundesrat entschied sich für die Option, die EBK zu ersuchen, alle notwendigen Massnahmen zu treffen, um existenzgefährdende, unilaterale Zwangsmassnahmen des DOJ, das heisst eine Anklageerhebung gegen die UBS, zu verhindern. Es war vorgesehen, dass die Herausgabe von Kundendaten durch die EBK gestützt auf die Artikel 25 und 26 des Bankengesetzes erfolgen würde.

Dem Bundesrat war es wichtig, eine Lösung zu haben, bei der er selber nicht intervenieren musste. Dass er die Bankkundendaten gestützt auf die Bundesverfassung selber herausgeben würde, kam für ihn nicht infrage. Derweilen arbeitete die UBS an einem Vertrag mit den US-Behörden. Nur die Securities and Exchange Commission und das DOJ liessen sich einbinden, der Internal Revenue Service aber nicht.

Am 18. Februar 2009 ordnete die EBK gestützt auf die Artikel 25 und 26 des Bankengesetzes dann die Übergabe der Kundendaten an.

Es zeigte sich auch im Rahmen dieser Untersuchung, dass die Arbeitsweise des Bundesrates in solchen gravierenden Krisensituationen dringend verbessert werden muss. Es fehlte an der Früherkennung der Problematik, an der Entwicklung einer Gesamtstrategie und von Lösungsszenarien. Zu lange wurde auf das Amtshilfeverfahren gesetzt, Alternativszenarien wurden nicht entwickelt. Es zeigte sich auch, dass die Stellvertretung im Bundesrat verbessert werden muss. Sie hat im ersten Fall gut funktioniert, nicht aber im zweiten Fall, bei der Cross-Border-Affäre.

Im Zusammenhang mit der Zusammenarbeit und der Arbeitsweise im Bundesrat haben die GPK die Empfehlungen 1, 8, 9 und 12 bis 18 formuliert. Die Einsicht in die Diskussionsnotizen des Bundesrates hat ergeben, dass offensichtlich das Vertrauen für die Mitteilung vertraulicher Informationen nicht vorhanden ist und Anträge, Informationen und Mitberichte aus Diskretionsgründen oft erst im letzten Moment eingebracht werden.

Es fehlt ein Klima für offene Diskussionen. Wie die Vertraulichkeit und die Arbeitsweise als Kollegium gehandhabt werden, zeigte sich übrigens erneut bei der Vorgehensweise einzelner Bundesräte im Nachgang zur Veröffentlichung des GPK-Berichtes: Der Bundesrat nahm zuerst als Kollegium zum Bericht Stellung; alsdann liessen aber einzelne Bundesräte verlauten, sie hätten Stellungnahmen und Mitberichte abgegeben, die im GPK-Bericht nicht berücksichtigt worden seien. Tatsache ist aber, dass die GPK im Besitz all jener Mitberichte sind, welche für den Untersuchungsgegenstand und den Untersuchungszeitraum relevant waren.

Diese Mitberichte dienten vorab dazu zu klären, ob ihr Inhalt in den Bundesratssitzungen auch effektiv zur Sprache gekommen bzw. durch die Vorsteherin oder den Vorsteher des jeweiligen Departementes im Kollegium vertreten worden ist. Mit anderen Worten: Die GPK wollten wissen, welche Wirkung die Mitberichte auf die Beratung und die Entscheidfindung des Bundesrates hatten. Die GPK haben vom Bundesrat und in einem Fall direkt von einem Departement auch Mitberichte erhalten, die entweder zeitlich - hinsichtlich des Untersuchungszeitraumes - oder inhaltlich für die Untersuchung in Sachen Datenübermittlung durch die Finma nicht relevant waren.

Ich komme noch auf die Empfehlung 19 zu sprechen. Die Kommission hat intensiv über diese Empfehlung diskutiert, die eigentlich nicht in den Bereich der Oberaufsicht der GPK über die Behörden und damit das Behördeverhalten fällt. Die GPK sind aber der festen Überzeugung, dass auch die Vorgänge in der UBS und die Verantwortlichkeit der damals in der Führungsverantwortung stehenden Personen ausgeleuchtet werden müssen und darüber vollständige Transparenz erstellt werden muss. Deshalb sind der Bundesrat und die UBS aufgefordert worden, diese Voraussetzung in Form einer unabhängigen Untersuchung zu schaffen. Die UBS hat ihre grundsätzliche Bereitschaft, auf die Empfehlung 19 beider GPK einzugehen, in einem Brief an die GPK in Aussicht gestellt. Die GPK werden darüber am nächsten Mittwoch beraten und auch entscheiden.

Die GPK haben den Bericht einstimmig, also ohne Gegenstimme, mit wenigen Enthaltungen verabschiedet. Sie haben in ihrer Schlusssitzung auch eingehend über die mögliche Empfehlung der Einsetzung einer PUK diskutiert. Die GPK-NR hat mit 13 zu 5 Stimmen bei 3 Enthaltungen eine solche Empfehlung abgelehnt. In der GPK-SR erfolgte die Ablehnung der Empfehlung mit 8 zu 1 Stimmen bei 0 Enthaltungen.

Die GPK haben sich bewusst nicht zur Frage "PUK - ja oder nein?" geäussert. Beide Kommissionen sind jedoch der Auffassung, dass sie im Rahmen ihres Untersuchungsmandats die relevanten Fragen geklärt haben. Auch wenn nicht auszuschliessen ist, dass Sachverhaltselemente noch vertiefter abgeklärt werden könnten, kann mit Sicherheit gesagt werden, dass sich an den wesentlichen und bereits bekannten Schlussfolgerungen nichts ändern würde. Im Übrigen verweise ich auf Artikel 163 Absatz 1 des Parlamentsgesetzes, wo ausdrücklich festgehalten wird, dass eine PUK - gleich wie die GPK - ausschliesslich im Rahmen der parlamentarischen Oberaufsicht tätig werden kann. Mit anderen Worten: Die Tätigkeit der UBS kann auch nicht Gegenstand einer PUK-Untersuchung sein. Persönlich bin ich auch nicht sicher, ob sich die Verantwortlichen der UBS ein zweites Mal derart kooperativ und unkompliziert für eine weitere Untersuchung durch eine Parlamentarische Untersuchungskommission zur Verfügung stellen würden.

So weit mein Bericht.