Spoerry Vreni · Ständerat · 1999-12-13

Wortprotokoll

Mit dem vorliegenden Bundespersonalgesetz (BPG), das wir als Zweitrat behandeln, wird das öffentliche Dienstrecht des Bundes auf eine neue Basis gestellt: Der Beamtenstatus wird durch ein öffentlich-rechtliches Arbeitsverhältnis abgelöst.

Wenn dieser Wechsel rechtskräftig wird, müssen die Verträge der Mitarbeiter und Mitarbeiterinnen des Bundes unter Einhaltung der gesetzlich vorgesehenen Frist von drei Monaten neu ausgearbeitet werden. Dies sollte unbedingt vor Ende des nächsten Jahres geschehen können, sonst beginnt eine neue Amtsdauer unter dem alten Recht des Beamtenstatus zu laufen. Aus diesem Grunde ist die Verabschiedung des BPG dringlich.

Nachdem dieses Gesetz im Nationalrat in der Herbstsession behandelt worden ist, hat sich die Staatspolitische Kommission grosse Mühe gegeben, die Vorlage in den wenigen Wochen zwischen Herbst- und Wintersession durchzuberaten. Das ist uns in insgesamt drei Sitzungstagen gelungen. Unsere Anstrengung war mit dem Wunsch verbunden, die Schlussabstimmung über das BPG noch in diesem Jahr durchführen zu können. Gelingt dies nicht, wird es für einen ordnungsgemässen Übergang vom alten zum neuen Dienstrecht knapp. Erfolgt die Schlussabstimmung über dieses Gesetz in den Räten erst in der Märzsession und wird dagegen das Referendum ergriffen, dann muss wohl mit ausserordentlichen Massnahmen sichergestellt werden, dass der Beamtenstatus nach Ende des Jahres 2000 nicht für eine ganze weitere Amtsperiode weitergeführt werden muss. Zudem ist insbesondere bei den SBB und der Post die Ausarbeitung von Gesamtarbeitsverträgen weit fortgeschritten. Sind die diesen Arbeiten zugrunde gelegten Gesetzesänderungen nicht rasch klar, ergeben sich auch hier Schwierigkeiten.

Das sind die Gründe, warum die Behandlung des BPG entgegen der ursprünglichen Sitzungsplanung für unseren Rat nicht erst am Dienstag der dritten Woche erfolgt, sondern auf den heutigen Tag vorverlegt wurde und Ihnen einen langen Abend bescheren wird. Wir danken für das Verständnis. Es war das Bestreben, eine Differenzbereinigung in der Wintersession nicht a priori durch die Sitzungsplanung zu verunmöglichen. Mit der heutigen Behandlung des Gesetzes in unserem Rat bleibt die Möglichkeit einer definitiven Verabschiedung der Vorlage in dieser Wintersession zumindest offen.

Nach diesen Vorbemerkungen komme ich zum Inhalt des neuen Gesetzes. Das BPG, das uns der Bundesrat mit Botschaft vom 14. Dezember 1998 unterbreitet hat, ist Bestandteil der Reformbewegung in der Verwaltung, welche seit einigen Jahren im Gang ist. Das BPG löst das heutige Beamtengesetz ab, welches das stolze Alter von 72 Jahren erreicht hat. In einer Welt, in der sich alles in Bewegung befindet und rasante Veränderungen stattfinden, welche noch vor einem Jahrzehnt kaum denkbar waren, drängt sich auch ein Neuüberdenken des öffentlichen Dienstes auf. Der Staat bzw. seine Verwaltung tritt gegenüber den Bürgerinnen und Bürgern schon lange nicht mehr in ausschliesslich hoheitlichen Funktionen auf, sondern steht heute oft als Anbieter für eine ganze Palette von Dienstleistungen in Konkurrenz zum privaten Bereich; ich denke vor allem an die Post und die SBB. Es liegt deshalb nicht zuletzt im Interesse der Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter sicherzustellen, dass diese Unternehmen im Wettbewerb bestehen können. Das erfordert einen flexibleren Einsatz des Personals, als dies früher möglich war. Der traditionelle öffentliche Dienst war auf langfristige Berufswege in einem relativ engen Spektrum ausgerichtet. Heute dagegen muss jedermann damit rechnen, dass Funktionen geändert werden. Das erfordert einerseits die Möglichkeit eines departementsübergreifenden Personaleinsatzes und andererseits eine stärkere Durchlässigkeit zwischen Privatwirtschaft und öffentlichem Dienst. Damit kann das vorhandene Know-how optimal genutzt und wirkungsvoll eingesetzt werden.

Das vorliegende neue BPG soll die Erfüllung dieser neuen Erfordernisse ermöglichen. Es gibt den Arbeitgebern und den Führungskräften beim Bund Instrumente zur Beseitigung starrer Strukturen in die Hand und öffnet Freiräume, die es der Verwaltung ermöglichen, mit strategischen Anpassungen unverzüglich auf Veränderungen in Politik, Wirtschaft und Gesellschaft zu reagieren.

Das nun vorliegende Gesetz ist das Ergebnis langwieriger Vernehmlassungen mit den Kantonen und der Wirtschaft und das Resultat von konstruktiven Verhandlungen mit den Personalverbänden. Der Nationalrat hat die vom Bundesrat vorgegebene Stossrichtung des Gesetzes übernommen, und auch Ihre vorberatende Kommission trägt diese mit.

Ich werde in sechs Punkten die Hauptpfeiler des neuen BPG umschreiben:

1. Abschaffung des Beamtenstatus: Das neue Personalrecht des Bundes ist vom Vertragsgedanken geprägt. Der Beamtenstatus wird abgeschafft. Jede Mitarbeiterin und jeder Mitarbeiter erhält einen Vertrag, der die Rechtsbeziehung und die Regeln für das Arbeitsverhältnis festhält. Das gilt sowohl für den Arbeitsvertrag eines einzelnen Angestellten wie auch für ganze Gruppen von Mitarbeitern im Rahmen eines Gesamtarbeitsvertrages. Die Wahl auf Amtsdauer bleibt lediglich magistralen Funktionen vorbehalten, die in den betreffenden spezialgesetzlichen Vorschriften umschrieben sind. Mit der Abschaffung des Beamtenstatus vollzieht der Bund das, was in drei Kantonen schon gilt und in weiteren acht Kantonen geplant wird.

2. Annäherung an das OR: Die Annäherung an das OR, welche mit dem neuen BPG erfolgt, entspringt dem Bestreben, den Verwaltungen und Betrieben die notwendigen Freiräume für wirtschaftliches Handeln zu eröffnen. Abweichungen vom OR erfolgen im BPG dort, wo sie in Anbetracht der Besonderheit des öffentlichen Dienstes unumgänglich sind. Der öffentlich-rechtliche Arbeitgeber ist aber auch bei Anstellungen nach dem OR nicht völlig frei, wie er die Arbeitsverhältnisse ausgestalten will; er hat selbstverständlich das Gleichbehandlungsgebot, das Willkürverbot und das Legalitätsprinzip zu beachten. Zudem sind die Bestimmungen des BPG, die sich an die Arbeitgeber wenden, auch dann bindend, wenn Mitarbeiter privatrechtlich gemäss OR angestellt werden. Zu denken ist hier zum Beispiel an die Artikel 4 und 5 des neuen Gesetzes, wo die Grundsätze der Personalpolitik sowie die Koordination und das Controlling durch den Bundesrat festgeschrieben werden.

3. Gut ausgebauter Kündigungsschutz: Die Kündigungsregelung im BPG bietet den Mitarbeiterinnen und Mitarbeitern der Bundesverwaltung einen deutlich höheren Schutz, als dies für die Angestellten in der Privatwirtschaft der Fall ist. Das ist teilweise das Korrelat dazu, dass von den staatlichen Angestellten auch eine höhere Loyalität ihrem Arbeitgeber gegenüber erwartet wird. Diese Treuepflicht hat Ihre Kommission mit dem neu eingeführten Artikel 18a noch zusätzlich unterstrichen. [PAGE 1075]

4. Lohngestaltung und Teuerungsausgleich: Das neue BPG ermöglicht dem Bund und den Unternehmungen, sich bezüglich der Löhne näher am Markt zu orientieren. Das Gesetz soll eine Lohnfestlegung ermöglichen, die auf den Elementen Funktion, Leistung und Erfahrung basiert. Als sozialer Arbeitgeber wird der Bundesrat zudem Mindestlöhne festsetzen müssen. Mit Bezug auf den Teuerungsausgleich werden gleich wie beim Lohn keine Automatismen stipuliert. Der Teuerungsausgleich muss sich - wie das bereits heute der Fall ist - nach der finanziellen und wirtschaftlichen Lage sowie dem Arbeitsmarkt richten.

5. Regelungshierarchie: Im Rahmen der neuen Gesetzgebung besteht eine klare Rangordnung. Das BPG bildet den übergeordneten rechtlichen Rahmen für die Ausgestaltung des Arbeitsverhältnisses des Bundespersonals sowie des Personals von Post und SBB. Es stellt damit ein einheitliches Dach für alle Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter im öffentlichen Dienst des Bundes dar. Die Bestimmungen, welche der Bundesrat in der Verordnung I erlässt, gelten für den gesamten Personalbereich. Des Weiteren erlässt der Bundesrat eine Verordnung II, welche nur für das Personal der allgemeinen Bundesverwaltung anwendbar ist, nicht aber für das Personal von Post und SBB. Unter den Ausführungsbestimmungen, welche die beiden Unternehmen Post und SBB erlassen, ist der zwischen den Sozialpartnern ausgehandelte Gesamtarbeitsvertrag zu verstehen.

Das materielle Recht des OR schliesslich kommt subsidiär überall dort zur Anwendung, wo weder das BPG noch die Verordnungen des Bundesrates noch die Gesamtarbeitsverträge eine Regelung vorsehen. Diese Konzeption führt zu einer klaren Trennung zwischen den Kompetenzen der Legislative, der Exekutive und der Unternehmungen: Das Parlament bleibt für die Formulierung der strategischen Ziele zuständig; dem Bundesrat und den Unternehmungen wird die operative Umsetzung übertragen.

6. Die Sozialpartnerschaft: Die bereits bis anhin praktizierte Sozialpartnerschaft wird im Gesetz ausdrücklich verankert. Die Offenheit des BPG, das auf Detailregelungen verzichtet, gibt der Sozialpartnerschaft in Zukunft einen höheren Stellenwert, was die Position der Verbände stärkt.

Abschliessend kann ich festhalten, dass Ihnen die Kommission mit 7 zu 1 Stimmen Eintreten auf die Vorlage beantragt. Bei den Änderungen, die wir gegenüber dem Bundesrat und/oder dem Nationalrat vorgenommen haben und auf die wir in der Detailberatung zu sprechen kommen werden, handelt es sich nicht um fundamentale Abweichungen von der vom Bundesrat vorgegebenen Stossrichtung, sondern lediglich um Präzisierungen.

Die da und dort angestrebte vollständige Unterstellung des gesamten BPG unter die privatrechtliche Regelung des OR ist zumindest zum heutigen Zeitpunkt noch nicht spruchreif. Es gilt, die Versprechungen einzuhalten, die wir bei der Verabschiedung des Postorganisationsgesetzes und des SBB-Gesetzes hier in diesem Parlament abgegeben haben, wonach wir die Bereiche Post und SBB nicht dem OR unterstellen wollen. Mit dem vorliegenden BPG halten wir diese Zusicherung ein, erreichen aber dennoch die Flexibilität, welche das heutige wirtschaftliche Umfeld und das Tempo der sich abspielenden Veränderungen erfordern.

Auch wenn davon auszugehen ist, dass das Bundespersonalrecht, das wir im Begriffe sind zu verabschieden, nicht mehr siebzig Jahre hinhalten wird, wie das beim noch geltenden Beamtenrecht der Fall war, so stellt dieses Gesetz doch zumindest für die nähere Zukunft einen wegweisenden Erlass dar.

Im Namen der Kommission bitte ich Sie um Eintreten auf die Vorlage.