Frick Bruno · Ständerat · 2010-12-15

Wortprotokoll

Ihre Kommission hat den sicherheitspolitischen Bericht 2010, nachdem sie [PAGE 1302] dem Departement und dem Bundesrat ihre Vorstellungen und Anregungen schon während seiner Erarbeitung unterbreitet hatte, während zweier Tage beraten. Wir haben auch die Kantone, Wissenschafter auf dem Gebiet der Sicherheitspolitik sowie Interessengruppen, namentlich Milizorganisationen der Armee, angehört. Im Ergebnis darf ich für die Kommission festhalten: Der sicherheitspolitische Bericht ist eine taugliche, teilweise sogar eine gute Basis für die weitere Arbeit von Bundesrat und Kantonen, von Parlament und Verwaltung. Wir beantragen Ihnen, vom Bericht Kenntnis zu nehmen.

Im Namen der Sicherheitspolitischen Kommission werde ich auf seine Stärken und Schwächen eingehen, mache aber zuerst zwei allgemeine Feststellungen:

1. Der sicherheitspolitische Bericht ist das Spiegelbild der Spannungen im Bundesrat. Er legt keine neuen Ausrichtungen und kaum neue Schwerpunkte fest. Er beschreibt die allgemeinen Entwicklungen, gibt aber wenig Impulse, wie die Schweiz ihre Sicherheitspolitik künftig gestalten soll. Es ist deutlich greifbar, dass der sicherheitspolitische Bericht den kleinsten gemeinsamen Nenner innerhalb des Bundesrates darstellt. Damit lässt sich die Zukunft schlecht gestalten. Der sicherheitspolitische Bericht ist daher eher ein Statusbericht über die bisherigen Entwicklungen, in dem aufgezeigt wird, in welche Richtung die Sicherheitspolitik sich weiterentwickeln kann; es wird aber darauf verzichtet, die Richtung für wichtige künftige Schritte selber festzulegen. Ich werde anhand konkreter Bereiche darauf zurückkommen.

2. Der sicherheitspolitische Bericht und der Armeebericht, in welchem die künftige Ausgestaltung der Armee konkret darlegt wird, bilden ein Ganzes; die Trennung zwischen den beiden Berichten ist nicht scharf. Unter dem Kapitel 5.2, "Armee", führt der sicherheitspolitische Bericht teilweise Detailpunkte auf, die wohl eher im Armeebericht zu Hause wären.

Andererseits ist das Leistungsprofil der künftigen Armee, also ihr eigentlicher Auftrag, erst im Armeebericht erwähnt. Wir wollen heute nicht darüber streiten, wo einzelne Kapitel besser platziert wären. Ich möchte namens der Kommission lediglich festhalten, dass wir uns zur Ausgestaltung der Armee nicht anhand des sicherheitspolitischen Berichtes, sondern erst später, anhand des Armeeberichtes, äussern werden.

Nun möchte ich auf die Kapitel des sicherheitspolitischen Berichtes eingehen; zuerst auf die Kapitel 1 bis 3 gemeinsam. In diesen Kapiteln legt der Bundesrat namentlich die sicherheitspolitischen Interessen und Ziele fest und nimmt eine Lageanalyse vor. Wir beurteilen den Bericht in diesem Punkt - insbesondere die Lageanalyse - als gut. Er macht klar, dass sich die Bedrohung zunehmend verlagert hat; weg von einem militärischen mechanisierten Angriff hin zur Verwundbarkeit einer modernen Kommunikationsgesellschaft mit all ihren verletzlichen Infrastrukturen. Der Beschrieb ist gut, die Folgerungen scheinen uns jedoch zu wenig scharf und klar zu sein. Wir haben bereits vor einem halben Jahr vom Bundesrat gewünscht, dass die Konsequenzen für die Schweiz besser dargestellt würden und dass Risiken nach ihrer Gefährlichkeit und Wahrscheinlichkeit zu bewerten seien. Der Bericht nimmt jedoch die Priorisierung der Gefahren und Risiken nicht vor. Die Folgerungen müssten nach Auffassung unserer Kommission deutlicher sein.

Die Gefahr eines militärischen mechanisierten Angriffs auf die Schweiz hat sich weiter verringert. Die Schweiz zu verteidigen bedeutet in Zukunft immer weniger, den Kampf gegen einen mechanisierten Gegner im Gelände und entlang der Hauptachsen zu führen. Die Schweiz zu verteidigen heisst in Zukunft, die Bevölkerung in erster Linie vor Gewaltakten zu schützen und im Falle von Katastrophen zu retten. Verteidigen heisst in zweiter Linie, die verletzlichen Infrastrukturen unserer hochtechnisierten Gesellschaft zu schützen - namentlich die Informationstechnologie, die Elektrizitätsversorgung, die Verkehrswege und anderes mehr. Die Schweiz verteidigen heisst erst in dritter Linie, uns auf einen mechanisierten Angriff oder einen Luftangriff vorzubereiten. Auf diese Prioritäten ist die Sicherheitspolitik der Schweiz konsequent auszurichten, sowohl im Inland als auch in der Zusammenarbeit mit dem Ausland.

Zu Kapitel 4, "Strategie": Dieses Kapitel ist das stärkste und zugleich schwächste des sicherheitspolitischen Berichtes. Stark ist die klare Forderung nach einem Sicherheitsverbund, den die Sicherheit der Schweiz verlangt und der den Bund und die Kantone umfasst. Ein Sicherheitsverbund geht weit über eine blosse Kooperation hinaus. Dies stellt der Bericht richtig und deutlich fest. Doch für die Ausgestaltung dieses Sicherheitsverbundes werden in Kapitel 6 eine strategische Führung und ein Krisenmanagement gefordert, und da liegt in der Ausgestaltung bereits wieder eine Schwäche. Der Bericht diagnostiziert im sicherheitspolitischen Krisenmanagement unseres Landes ein Defizit. Er regt die Schaffung eines Konsultations- und Koordinationsmechanismus an, ohne aber klare Strukturen und Kompetenzen vorzuschlagen.

Herr Bundesrat Maurer, Sie haben in der Kommission erklärt, dass diese wichtige, ja zentrale Frage pragmatisch und in kleinen Schritten anzugehen sei. Diese Vorgabe des Bundesrates erscheint uns schwach. Wenn der Bundesrat im Krisenmanagement klare Mängel erkennt und den Sicherheitsverbund der Schweiz als zentral definiert, muss er im sicherheitspolitischen Bericht auch Lösungen aufzeigen. Die angehörten Kantonsvertreter beklagen wie wir diesen Mangel. Wir verlangen vom VBS und vom Bundesrat, dass sie die Strukturen, den Konsultations- und Koordinationsmechanismus, des Sicherheitsverbundes Schweiz bereits im Jahr 2011 prioritär angehen und rasch erarbeiten.

Doch der Hauptmangel des Kapitels zur Strategie liegt nach unserer Auffassung in der Zusammenarbeit der Schweiz mit anderen Staaten und internationalen Organisationen.

Wohl 80 Prozent der Sicherheit, von welcher die Schweiz in der Mitte Europas profitiert, werden von den umliegenden Staaten produziert. Die meisten sind EU- und Nato-Mitglieder. Die Schweiz liegt innerhalb eines europäischen Speckgürtels der Sicherheit. Wir alle haben höchstes Interesse an einer europäischen Sicherheitsarchitektur, welche unsere Sicherheit, die Sicherheit der Schweiz, weiterhin trägt. Die Betrachtung des Bundesrates ist der überwiegenden Mehrheit der Sicherheitspolitischen Kommission zu eng.

Der Bundesrat betont zwar, namentlich mit Hinweis auf die Zusammenarbeit mit der Nato und der Uno, die Bedeutung der Zusammenarbeit und die Bereitschaft zur Zusammenarbeit. Uns fehlt aber zum Ersten die Beurteilung der europäischen Sicherheitsarchitektur. Wie stellt sich der Bundesrat die Weiterentwicklung der internationalen Zusammenarbeit und der europäischen Sicherheitsarchitektur vor? Will er die europäische Sicherheit mitgestalten oder bloss zusehen, was die europäischen Nachbarn tun, und die Sicherheit, welche das europäische Umfeld erarbeitet, passiv konsumieren? Wir haben alles Interesse, die europäische Sicherheit mitzugestalten. Die Sicherheit Europas ist auch unsere Sicherheit.

Zum Zweiten erwarten wir vom Bundesrat, dass er die eigene Haltung definiert und erklärt, ob und wie die Schweiz an einer europäischen Sicherheitsarchitektur mitwirken kann, welchen Beitrag die Schweiz dazu leisten soll und ob der Bundesrat einfach darauf baut, dass das europäische Umfeld es schon richten wird, dass auch für die Schweiz weiterhin genügend Sicherheit abfallen wird.

In diesem Zusammenhang will ich klarstellen, dass die Sicherheitspolitische Kommission in keiner Weise will, dass die Schweiz aus der eigenen Verantwortung flüchtet und sie auf die europäische Ebene schiebt. Sich um die europäische Sicherheitsarchitektur zu kümmern heisst nicht, sich von den eigenen Pflichten zu dispensieren, im Gegenteil: Wir bleiben als autonomes Land für unsere eigene Sicherheit verantwortlich und nehmen diese Verantwortung unter den heutigen geänderten Voraussetzungen auch im europäischen Rahmen wahr.

An mehreren Stellen beschwört der Bundesrat fast mantrahaft die dauernde und bewaffnete Neutralität. Als Maxime unserer Sicherheits- und Aussenpolitik ist die Neutralität unbestritten, niemand von uns will sie über Bord werfen. [PAGE 1303] Trotzdem stellen sich zwei Fragen. Die erste lautet: Wie können wir als neutraler Staat die europäische Sicherheit mitgestalten, wie es Österreich, Finnland und Schweden tun? Zu Recht schreibt der Bundesrat auf Seite 5163 der deutschen Fassung des Berichtes, dass die Neutralität kein Hindernis für eine umfassende sicherheits- und verteidigungspolitische Kooperation ist. Ausgeschlossen ist nur eine Mitgliedschaft in einer Militärallianz wie der Nato, welche uns zur Teilnahme an Kriegshandlungen verpflichten würde, auch wenn wir selber nicht angegriffen wären. Also muss der Bundesrat nach unserer Auffassung Vorstellungen entwickeln, wie die Schweiz als neutraler Staat die Sicherheit Europas mitgestalten kann.

Dieser Punkt hat damit zu tun, dass die Neutralität nicht statisch ist. Sie hat sich seit 1815 in vielen Schritten weiterentwickelt. Sie muss sich auch in Zukunft entwickeln, denn sie ist kein Ziel unserer Sicherheits- und Aussenpolitik, sondern ein Mittel, um als kleiner Staat möglichst viel Sicherheit zu gewinnen. Mit Recht wirft die Aussenpolitische Kommission in ihrem Mitbericht die Frage auf, ob das traditionelle Neutralitätsverständnis, an welchem der Bericht festhalten möchte, den jüngsten sicherheitspolitischen Entwicklungen gewachsen sei.

Diesen entscheidenden Fragen bezüglich der Neutralität weicht der Bundesrat leider aus. Der Bericht hält nur den kleinsten gemeinsamen Nenner fest und klammert darum wichtige Fragen aus. Wir müssen die Frage angehen, ob das heutige Neutralitätsverständnis noch in allen Teilen das richtige Mittel ist, um die grösstmögliche Sicherheit für die Schweiz zu gewährleisten. Die Antwort auf die Frage, wie sich die Neutralität weiterentwickeln soll, kann niemand übers Knie brechen, doch wer die Frage nicht stellt, verschliesst sich im Voraus wichtigen und notwendigen Überlegungen, verschliesst sich der Möglichkeit, die sichere Zukunft der Schweiz aktiv zu gestalten. Wir meinen, diese Fragen müssen wir aktiv angehen.

Zum Kapitel 5, den "Sicherheitspolitischen Instrumenten": Wir betrachten den sicherheitspolitischen Bericht als eine gute Grundlage, auch wenn die Aussenpolitik als Element der Sicherheitspolitik etwas gar statisch und, wie in der Kommission gesagt worden ist, schmalbrüstig daherkommt. Die Bedeutung und die Rolle der Aussenpolitik unter sicherheitspolitischen Aspekten müsste grundsätzlicher und vertiefter dargestellt werden. Die "Weiterentwicklung der Armee", das ist Kapitel 5.2.2, nimmt die Kommission positiv auf. Entscheide werden allerdings nicht auf dieser Grundlage, sondern anhand des Armeeberichtes 2010 zu treffen sein. Insbesondere unterstützen wir das "Fazit: Weiterentwicklung der Armee" auf Seite 5189 der deutschen Fassung.

Was im Besonderen die Stilllegung bzw. Aufhebung der Festungsanlagen und der permanenten Sperrstellen betrifft, haben wir von der Vorstellung des VBS Kenntnis genommen, dass der Bundesrat ein eigentliches Abrüstungsprogramm vorlegen wird. Anhand dieses Programms werden wir das Vorgehen und die Kosten sorgfältig prüfen.

Einen Vorbehalt bringen wir bei den sicherheitspolitischen Instrumenten zu den "Friedensförderungs- und Assistenzdiensteinsätzen im Ausland" an; das ist Seite 5191 der deutschen Fassung. Wir unterstützen die Absicht des Bundesrates, diese Einsätze fortzuführen, soweit sie im Sicherheitsinteresse der Schweiz liegen. Allerdings ist der Bundesrat zu wenig ambitiös. Die Sicherheitspolitische Kommission ist überzeugt, dass die Schweiz in naher Zukunft die Leitung eines internationalen Einsatzes übernehmen soll. Dies bringt für unsere Armee und ihre höheren Kader den grössten Lernerfolg und Erfahrungsgewinn, und diese Chance sollten wir nutzen. Wir haben aber seitens des Chefs VBS, also von Ihnen, Herr Bundesrat Maurer, gerne die Information entgegengenommen, dass sich der Bundesrat neuerdings mit denselben Gedanken befasst - ein gutes Zeichen.

Zum Kapitel 6, "Strategische Führung und Krisenmanagement", habe ich mich bereits geäussert. Der Bundesrat definiert einen grossen Neuerungsbedarf, ohne dazu eigene Vorstellungen zu präsentieren. Die Kommission rügt, dass der heutige Konsultations- und Koordinationsmechanismus eine Schönwetterorganisation ist, die keinen ernsthaften Belastungstest überstehen würde. Wie bereits ausgeführt, erwarten wir vom VBS und vom Bundesrat, dass sie diese Aufgabe bereits im nächsten Jahr rasch und zielstrebig anpacken.

So viel zum sicherheitspolitischen Bericht. Wir bitten Sie, entsprechend dem Antrag des Bundesrates vom Bericht Kenntnis zu nehmen - eine andere Möglichkeit lässt uns das Parlamentsrecht auch nicht.

Lassen Sie mich zum Schluss aber noch auf die Forderung der Milizorganisationen eingehen, die gestern erneut publik wurde. Sie verlangen eine Überarbeitung des sicherheitspolitischen Berichtes und rügen die Bedrohungsanalyse und die Strategie sowie die Verkleinerung der Armee und des Finanzrahmens gemäss dem Antrag des Bundesrates im Armeebericht. Unsere Kommission hat mit Milizorganisationen Gespräche geführt. Sie haben meinen Ausführungen entnehmen können, dass wir die Gewichte bei Bedrohung und Strategie in einigen Punkten anders setzen als der Bundesrat. Auch wenn sich unsere Haltungen nicht in allen Punkten mit denen der Milizorganisationen decken, haben wir die gleiche Auffassung bezüglich des Armeeberichtes. Einig sind sich die Milizorganisationen wohl darin, dass der Bericht überarbeitet werden muss. Wenn wir sie aber fragen, wie das Ganze zu überarbeiten sei, stellen wir fest, dass sich die Auffassungen der Milizorganisationen wesentlich unterscheiden.

Den sicherheitspolitischen Bericht zurückzuweisen würde uns jedoch nicht weiterbringen. Entscheidend ist die Umsetzung der Sicherheitspolitik: die Umsetzung im Armeebericht und damit in der künftigen Armee, die Umsetzung im Sicherheitsverbund Schweiz und die Umsetzung mit allen Instrumenten der Sicherheitspolitik.

Hinsichtlich des sicherheitspolitischen Berichtes können wir uns also mit der Auffassung der Milizorganisationen nicht treffen. Hingegen treffen sich unsere Auffassungen zum Vorgehen beim Armeebericht 2010. Auf ihn möchte ich zur Abrundung des Ganzen kurz zu sprechen kommen.

Der Bundesrat hat dem Parlament den Armeebericht 2010 praktisch gleichzeitig mit dem sicherheitspolitischen Bericht überwiesen. Der Armeebericht umschreibt ein anspruchsvolles Leistungsprofil der Armee, das man auch als ihren Auftrag bezeichnen kann. Er legt folgende Eckwerte fest: 80 000 Armeeangehörige, 5 Millionen Diensttage und 4,4 Milliarden Franken jährlich. Wir haben in der Kommission im Zuge der Beratung sehr rasch festgestellt, dass die Eckwerte eine politische Grösse sind und nicht auf gründlichen Berechnungen beruhen. Mit dem Armeebericht des Bundesrates würden wir die heutige Situation weiterführen; wir haben mit der Armee XXI und dem Entwicklungsschritt 2008-2011 eine gute, leistungsfähige Armee beschlossen, aber finanzieren sie in der Realität nicht genügend. Die Folgen sind bekannt: ungenügende Ausrüstung der Truppen, unbefriedigender Dienstbetrieb und Vertrauensverlust in der Öffentlichkeit. Die Armeeführung ist vor eine unlösbare Aufgabe gestellt.

Wir haben daher dem VBS zusätzliche Aufträge erteilt, die bis zum 1. April ausgeführt sein sollten. Inhaltlich kommen die Aufträge einer Rückweisung gleich. Auf eine formelle Rückweisung an den Bundesrat haben wir verzichtet, weil diese die Zustimmung beider Räte verlangt und damit den Verlust von mindestens einem halben Jahr nach sich zöge. Wir beauftragen das VBS, Varianten für Armeebestände von 60 000, 80 000, 100 000 und 120 000 Armeeangehörige zu prüfen. Es sind die Gliederung, die Ausrüstung und das Leistungsprofil einer Armee gemäss diesen Varianten darzulegen, inklusive der Priorisierung möglicher Einsätze. Gleichzeitig sind die Kosten der Armee bei vollständiger Ausrüstung für diese Varianten zu errechnen, und zwar die Investitions- und die Betriebskosten. Damit wollen wir die Kongruenz von Leistungsprofil, Armeegrösse und Finanzen wahren. Das scheint uns für die Zukunft entscheidend zu sein: die Kongruenz von Leistungsprofil, Armeegrösse und Finanzen. Gleichzeitig ist auch die Doktrin der Armee in ihren Kernpunkten festzulegen, und zudem ist darzulegen, wie [PAGE 1304] sich die Schweiz in eine internationale Sicherheitsarchitektur einbringen will. Mit dieser letzten Forderung wollen wir einen der gerügten Mängel des sicherheitspolitischen Berichtes korrigieren.

Kurz gefasst wollen wir mit diesen vier Varianten der Armeebestände prüfen: Was kann eine solche Armee in den vier Varianten leisten? Wie ist sie auszurüsten? Was kostet sie?

Der folgende Schritt wird der politische Entscheid sein, nämlich die Beantwortung der Frage: Wie viel Sicherheit wollen wir uns leisten? Wollen wir eine günstige Versicherung, mit allen Konsequenzen? Wollen wir eine mittlere oder eine gute Versicherung? Entscheidend ist für uns, dass wir den verhängnisvollen Kreislauf durchbrechen und dass künftig das Leistungsprofil mit dem Auftrag der Armee, ihrer Grösse und den Kosten kongruent sind. Damit wollen wir die Basis für eine künftige Armee schaffen - wie gross auch immer sie sei -, welche genügend ausfinanziert ist, welche über eine genügende Ausrüstung und über ausreichende finanzielle Mittel verfügt und so das Vertrauen der Bürgerinnen und Bürger zurückgewinnt.

Zu entscheiden haben wir heute aber nur über den sicherheitspolitischen Bericht. Mit den dargelegten Erwägungen ersucht Sie die Sicherheitspolitische Kommission, von ihm Kenntnis zu nehmen.