Sommaruga Simonetta · Bundesrat · 2011-04-13

Wortprotokoll

Bei allen Differenzen heute Morgen war man sich doch einig, dass die Aussenpolitik für die Schweiz immer wichtiger wird. Das heisst, dass wir auch immer häufiger internationale Verträge abschliessen. Wir waren uns einig, dass die internationalen Beziehungen für unser Land äusserst wichtig sind. Einer der Gründe dafür, dass das so ist, ist die Globalisierung - die Globalisierung, die uns immer näher an andere Länder, an andere Staaten rückt. Die Schweiz verdient jeden zweiten Franken im Ausland. Die EU ist für die Schweiz der mit Abstand wichtigste Handelspartner. Deshalb ist es klar, dass wir diese Beziehungen auch vertraglich regeln wollen und dass wir und auch unsere Wirtschaft alles Interesse daran haben, dass wir stabile, tragfähige Beziehungen mit unseren ausländischen Partnern pflegen können.

Der Bundesrat schliesst pro Jahr über 300 Staatsverträge mit ausländischen Staaten oder mit internationalen Organisationen ab. Diese Verträge haben keine politische Brisanz, sie sichern einfach die reibungslose Zusammenarbeit mit dem Ausland. Sie dienen der Schweiz als Instrument zur Verwirklichung ihrer aussenpolitischen Ziele und Absichten. Jedes Jahr unterbreitet der Bundesrat dann der Bundesversammlung zwischen zwanzig und vierzig Botschaften zu Staatsverträgen. Hier handelt es sich um Abkommen, deren politische, rechtliche oder finanzielle Tragweite das alltägliche Ausmass überschreitet. Aus diesem Grund hat die Bundesversammlung solche Verträge zu genehmigen.

Schliesslich bleibt rund ein Dutzend Staatsverträge, bei denen das Volk das letzte Wort haben soll. Diese Verträge unterstehen dem fakultativen Staatsvertragsreferendum. Es ist höchst selten, dass ein Staatsvertrag zur Diskussion steht, für den die Bundesverfassung heute das obligatorische Staatsvertragsreferendum verlangt, zu dem also Volk und Stände Ja sagen müssen.

Die Volksinitiative der Auns will den Kreis der Staatsverträge, die dem obligatorischen Referendum unterstellt werden, massiv ausweiten. Es ist dem Bundesrat bewusst, dass es in der Bevölkerung ein Unbehagen und auch Zweifel darüber gibt, ob ein Staatsvertrag - also ein Vertrag mit einem anderen Staat oder mit anderen Staaten - demokratisch gleich gut legitimiert ist, wie das die Bundesverfassung oder die Bundesgesetze, also das Landesrecht, sind. Gleichzeitig weiss aber die Bevölkerung, dass es keinen Sinn macht und mit der direkten Demokratie auch schlecht zu vereinbaren ist, wenn die Bevölkerung zu jeder Detailfrage konsultiert wird. Der Stimmbevölkerung ist auch klar, und sie ist es gewohnt, dass es sinnvoll ist, dass gewisse Entscheide eben auf Gemeindeebene gefällt werden, andere Entscheide auf Kantonsebene und wieder andere auf Bundesebene und dass gewisse Entscheide eben auch auf internationaler Ebene gefällt werden sollen. Was die Stimmbevölkerung aber völlig zu Recht erwarten darf, ist, dass sie zu wichtigen Fragen konsultiert wird und dass sie bei diesen verbindlich mitentscheiden kann. [PAGE 688]

Welches sind jetzt aber die Staatsverträge, die für unser Land und seine Bevölkerung so bedeutend sind, dass sie dem Stimmvolk und den Kantonen obligatorisch zur Entscheidung vorgelegt werden müssen? Das Gute an der Initiative, über die wir heute diskutieren, ist, dass sie diese wichtige Frage stellt und uns auffordert, darüber nachzudenken und zu diskutieren. Während mit der Reform der Volksrechte vor wenigen Jahren das fakultative Staatsvertragsreferendum optimiert worden ist, ist das obligatorische Staatsvertragsreferendum unangetastet geblieben. Das soll sich nach Meinung auch des Bundesrates ändern: Volk und Stände sollen erweiterte Entscheidbefugnisse in der Aussenpolitik erhalten.

Die Initiative bringt also wichtige Fragen auf den Tisch. Die Antworten, welche die Initiative aber bringt, sind aus Sicht des Bundesrates unbefriedigend. Der Bundesrat schlägt deshalb eine Alternative in Form eines direkten Gegenentwurfes vor.

Welches sind die Nachteile der Initiative? Die Initiative will - darüber wurde heute wenig diskutiert - vier Kategorien von Verträgen einführen, die automatisch zu obligatorischen Volksabstimmungen führen sollen und die nur gültig sind, wenn Volk und Stände zustimmen.

Die erste Kategorie von Verträgen, die eingeführt werden soll, betrifft jene, die eine multilaterale Rechtsvereinheitlichung herbeiführen. Die Initiative will damit ausgerechnet eine Kategorie einführen, die im Jahr 2003 von Volk und Ständen mit guten Gründen abgeschafft worden ist. Mit diesem Kriterium - der multilateralen Rechtsvereinheitlichung - konnten bilaterale Staatsverträge, also die Verträge mit der EU, nämlich gerade nicht erfasst werden. Mit der Reform der Volksrechte wurde dieses Kriterium durch die Regel ersetzt, dass Staatsverträge dem fakultativen Referendum unterstehen, wenn sie wichtige rechtsetzende Bestimmungen enthalten oder wenn für ihre Umsetzung Bundesgesetze nötig sind. Diese Regel hat sich bis heute bewährt.

Eine zweite Kategorie von Verträgen, die automatisch zum obligatorischen Referendum für Staatsverträge führen soll, sind Staatsverträge, die zukünftige Rechtsetzungszuständigkeiten übertragen. Für die Übertragung von Rechtsetzungszuständigkeiten gibt es aber gar kein praktisches Beispiel. Wo die Schweiz ihr Recht bewusst an zukünftigen ausländischen Rechtsordnungen ausrichtet, hat sie sich immer die nötige Mitsprache bei der Gestaltung des Rechts gesichert oder dann sinnvolle Ausstiegsmöglichkeiten vorgesehen. Das wird sie auch in Zukunft tun.

Eine dritte Kategorie von Staatsverträgen, die dem obligatorischen Referendum unterstellt werden sollen, sind die, mit denen eine Übertragung von Rechtsprechungszuständigkeiten erfolgen soll. Die Schweiz hat immer schon Schiedskommissionen und unabhängigen Gerichten den Vorzug gegeben, wenn es darum ging, Vorwürfe, die gegen die Schweiz erhoben wurden, rechtlich zu klären. Das ist also eine langjährige Tradition der Schweiz, die von der Bevölkerung x-fach bestätigt worden ist. Es ist zudem im Interesse der Schweiz, dass sich auch andere Staaten, wenn wir mit ihnen in Konflikt geraten, an die Entscheide und an die Urteile von unabhängigen Gerichten halten. Es gibt also keinen Grund, hier eine andere Regelung vorzunehmen.

Nun noch zur vierten Kategorie von Staatsverträgen, welche die Initiative dem obligatorischen Referendum unterstellen will, zu den Staatsverträgen mit einmaligen Ausgaben von mehr als 1 Milliarde Franken. Auch hier: Das hat es noch nie gegeben, solche Verträge hat die Schweiz noch nie verabschiedet. Und gerade bei der Kohäsionsmilliarde, auf die für diese Regelung ja immer wieder Bezug genommen wird, hat die Schweiz das mit der EU eben gerade nicht vertraglich geregelt. Auch dieses Beispiel, das angeführt wird, ist also kein gutes Beispiel, um aufzuzeigen, dass diese vierte Kategorie, die hier eingeführt werden soll, dem Volk irgendeinen Vorteil bringen würde.

Nun noch ein weiterer Punkt: Die Volksinitiative hat einen weiteren, ganz grundlegenden Nachteil. Bereits in den Kommissionsberatungen ist sehr deutlich geworden, dass der Begriff der "wichtigen Bereiche" grosse Probleme verursacht. Die Volksinitiative will ja diese Staatsverträge dem obligatorischen Referendum unterstellen, wenn sie wichtige Bereiche betreffen. Was ist ein "wichtiger Bereich"? Auch in der Kommission konnte nicht geklärt werden, was unter diesen "wichtigen Bereichen" zu verstehen ist. Es wurde in Aussicht gestellt, dass Staatsrechtsexperten dazu noch Stellung nehmen würden. Diese Staatsrechtsexperten sind aber nicht aufgetaucht, und sie sind auch heute nicht aufgetaucht. Sie haben heute zwar erneut gehört, dass Lehre und Praxis diese Frage geklärt hätten. Aber wir haben auch heute nichts dazu gehört.

Die Frage ist nämlich: Was ist denn wichtig? Ist etwas, das technisch ist, unwichtig? Ist etwas, das politisch ist, automatisch wichtig? Ist alles Wichtige politisch? Gibt es überhaupt politische Bereiche, die wichtiger sind als andere? Ist der Datenschutz ein wichtiger Bereich? Ist Europapolitik wichtiger als die militärische Zusammenarbeit mit dem Ausland?

Wenn man sich die Beispiele aus der jüngeren Vergangenheit anschaut, so wird die Unsicherheit noch grösser. Am 1. Oktober 2010 haben Sie den Beitritt der Schweiz zum Europäischen Übereinkommen über die internationale Beförderung von gefährlichen Gütern auf Binnenwasserstrassen genehmigt. Dieses Abkommen betrifft sicherheitsrelevante Fragen beim Bau und Betrieb von Schiffen und regelt unter anderem die Untersuchung von Unfällen auf Binnenwasserstrassen. Unzweifelhaft handelt es sich dabei um eine multilaterale Rechtsvereinheitlichung im Sinne der Volksinitiative. Ist aber die Beförderung von gefährlichen Gütern, etwa auf dem Rhein, ein wichtiger Bereich, oder ist das kein wichtiger Bereich? Ist die Bekämpfung von Cyberkriminalität ein wichtiger Bereich? In der Frühjahrssession haben Sie dem Beitritt zum entsprechenden Übereinkommen des Europarates zugestimmt und diesen dem fakultativen Referendum unterstellt. Wäre das aber auch so wichtig, dass das obligatorische Referendum erforderlich wäre? Wie kann man überhaupt einigermassen verlässlich festlegen, ob etwas einen wichtigen Bereich betrifft oder nicht?

Es wird damit ganz deutlich, dass das Kriterium, ob ein Staatsvertrag einen wichtigen Bereich betrifft oder nicht, nicht weiterhilft. Es ist ein unbestimmtes Kriterium; die Diskussionen darüber sind unproduktiv und für die Bevölkerung auch wenig hilfreich. Würde die Initiative angenommen, würden wir dauernd darüber streiten, ob es sich nun um einen wichtigen Bereich handelt oder nicht. Die politische Frage, die viel zentraler ist - ob die Schweiz einen bestimmten Staatsvertrag braucht oder nicht -, würde auf der Strecke bleiben.

Ich will damit aber nicht sagen, es bestehe kein Handlungsbedarf; auch der Bundesrat sieht Optimierungsbedarf. Ich nenne Ihnen dazu zwei konkrete Beispiele: Bei der Abstimmung über die Assoziierung zu Schengen und Dublin war klar, dass die Voraussetzungen der Bundesverfassung für das obligatorische Referendum nicht erfüllt waren. Es war aber auch klar, dass dem Vertrag doch eine ausserordentliche, quasi verfassungsähnliche Tragweite für die politische Zukunft des Landes beigemessen werden muss. Für solche Fälle - ich sage es noch einmal: für einen Vertrag in der Art und Weise von Schengen/Dublin - will der Bundesrat jetzt auch das obligatorische Staatsvertragsreferendum einführen. Das ist der Inhalt des direkten Gegenentwurfes des Bundesrates. Das hat nichts mit Kosmetik zu tun, das hat schon gar nichts mit Täuschung zu tun, sondern es ist genau jene präzise und sinnvolle Stärkung der Volksrechte, die es braucht.

Ich nenne Ihnen noch ein zweites Beispiel, das heute Morgen ebenfalls erwähnt worden ist: die Europäische Menschenrechtskonvention. Es wurde heute erwähnt, dass man diese Frage heute anders beurteilen würde. Ja, diese Frage würde man heute anders beurteilen, aber nicht, weil irgendjemand eine andere Rechtsauffassung vertritt, sondern weil damals eben in der Bundesverfassung - es geht also nicht um Rechtsauffassung, sondern um die Bundesverfassung - das Referendum für den Beitritt zur EMRK nicht vorgesehen war. Im Jahr 1977 wäre das anders gewesen, damals hätte [PAGE 689] man den Beitritt zur EMRK dem fakultativen Referendum unterstellt. Mit den Bestimmungen, die der Bundesrat Ihnen mit dem direkten Gegenentwurf heute vorschlägt, wäre dieser Beitritt dem obligatorischen Staatsvertragsreferendum unterstellt worden. Es geht hier nicht um Rechtsauffassung, sondern um die Anwendung der Bundesverfassung.

Staatsverträge, die inhaltlich und bezüglich ihrer Bedeutung einer Änderung der Bundesverfassung gleichkommen, sollen gemäss dem direkten Gegenentwurf des Bundesrates neu dem obligatorischen Referendum unterstellt werden. Dieser Gegenentwurf nimmt den roten Faden auf, den wir mit der Reform der Volksrechte bereits gesponnen haben, wonach für die Referendumsfrage Staatsvertrags- und Landesrecht gleich beurteilt und gleich behandelt werden. Dieser Parallelismus von Staatsvertrags- und Landesrecht führt dazu, dass es unerheblich ist, ob etwas Wichtiges in einem Bundesgesetz oder in einem Staatsvertrag steht - in beiden Fällen kommt das fakultative Referendum zum Zug. Der Gegenentwurf führt jetzt diese Idee konsequent weiter, indem wir sagen, dass Staatsverträge, die zu grundlegenden Fragen der Bundesverfassung Stellung nehmen oder deren Inhalte in die Bundesverfassung und nicht in ein Gesetz gehören würden, wie Verfassungsänderungen zu behandeln und folglich dem obligatorischen Referendum zu unterstellen sind.

Diese Unterscheidung ist für die Bevölkerung plausibel und der Bevölkerung vertraut: Bei Gesetzen haben wir die Möglichkeit abzustimmen; bei Verfassungsänderungen werden wir zwingend konsultiert. Das gleiche Prinzip soll eben auch für Staatsverträge gelten. Ich habe übrigens heute Morgen von niemandem gehört, dass Gesetze nicht demokratisch legitimiert seien, weil sie nur dem fakultativen und nicht dem obligatorischen Referendum unterstellt sind.

Ich möchte mich nun noch zu den Auswirkungen des Gegenentwurfes äussern, weil heute Morgen auch die Frage gestellt wurde, ob dieser Gegenentwurf plausibel und notwendig sei. Es ist keine Frage, auch der Gegenentwurf des Bundesrates eröffnet einen gewissen Spielraum: Ob ein Staatsvertrag tatsächlich einer Verfassungsänderung gleichkäme, müsste weiterhin von Ihnen, von der Bundesversammlung, entschieden werden. Es gibt aber einen gewissen Konsens darüber, was in die Bundesverfassung gehört und was nicht in die Bundesverfassung gehört. In die Bundesverfassung gehören Regeln über die Grundrechte und über ihre Beschränkbarkeit, in die Bundesverfassung gehören Entscheidungen darüber, wie die Aufgaben und die Kompetenzen zwischen Bund und Kantonen verteilt werden, und in die Bundesverfassung gehören die Fundamente der politischen Ordnung mit der Verteilung der Zuständigkeiten zwischen den einzelnen Gewalten und Organen.

Ich kann hier auch die Frage von Herrn Nationalrat Lustenberger beantworten: Der Bundesrat ist der Meinung, dass es keine Ausführungsgesetzgebung braucht und dass Artikel 140 Absatz 1 Buchstabe b Ziffer 2 des Gegenentwurfes genügend klar sei. Welche Staatsverträge in Zukunft tatsächlich dem obligatorischen Staatsvertragsreferendum, wie es der Bundesrat vorschlägt, unterstehen würden, lässt sich nicht mit letzter Sicherheit sagen. Das Gleiche gilt, in erhöhtem Ausmass, natürlich für die Initiative. Deshalb ist es wichtig, dass wir klare Vorgaben machen, dass wir klare Kriterien haben, an denen sich dann die Bundesversammlung orientieren kann - und genau diese Klarheit fehlt bei der Volksinitiative.

Wenn man die Liste der Staatsverträge anschaut, die Ihnen der Bundesrat in den letzten Monaten zur Genehmigung unterbreitet hat, dann wäre beispielsweise beim Übereinkommen des Europarates zur Bekämpfung des Menschenhandels genauer zu prüfen gewesen, ob es dem neuen obligatorischen Referendum unterstanden wäre oder nicht. Ich habe es bereits gesagt: Mit dem direkten Gegenentwurf des Bundesrates hätten das Volk und die Stände automatisch über Schengen/Dublin abgestimmt.

Der Bundesrat ist der Meinung, dass sich der Gegenentwurf lohnt, und zwar nicht nur, weil er die richtige Antwort auf die Volksinitiative ist, sondern auch, weil mit ihm eine Lücke in der Regelung der Volksrechte geschlossen werden kann. Das obligatorische Referendum schafft Beständigkeit und eine besondere Legitimität und muss daher zurückhaltend und dosiert zum Einsatz gebracht werden. Die Volksinitiative der Auns würde aber zu einer geradezu inflationären Anwendung des Staatsvertragsreferendums führen, das würde das gesamte System der politischen Rechte und der Mitsprache der Stimmberechtigten schwächen und nicht stärken.

Die Initianten sprechen ja auch davon, dass die Bevölkerung möglichst überall mitreden und mitentscheiden soll. In der Zwischenzeit habe ich den Eindruck bekommen, dass die Initianten und Initiantinnen vor dem eigenen Mut - vielleicht müsste man von Übermut sprechen - etwas zurückgeschreckt sind. Sie sprechen mittlerweile davon, dass mit der Initiative dem Volk pro Jahr nur etwa zwei bis drei zusätzliche Abkommen unterbreitet würden, was ja wohl kaum das wäre, was man sich unter einer massiven Ausweitung der Volksrechte vorgestellt hat. Vor allem aber möchte die Bevölkerung zu Recht wissen, wann sie in Zukunft automatisch zur Mitsprache eingeladen wird. Der direkte Gegenentwurf des Bundesrates gibt hierauf eine ehrliche, klare und transparente Antwort. Er stützt sich auf bekannte Kriterien ab, und er schliesst eine Lücke, die heute in der Bundesverfassung tatsächlich besteht.

Der Bundesrat beantragt Ihnen deshalb, die Initiative für gültig zu erklären und sie zur Ablehnung zu empfehlen sowie auf den direkten Gegenentwurf einzutreten und ihn zur Annahme zu empfehlen.