Bürgi Hermann · Ständerat · 2011-02-28

Wortprotokoll

Am 10. Dezember 2009 wurde die Volksinitiative "für Geldspiele im Dienste des Gemeinwohls" mit 170 101 gültigen Unterschriften eingereicht. Mit diesem Volksbegehren soll durch eine Änderung der Bundesverfassung sichergestellt werden, dass die von Bund und Kantonen bewilligten Geldspiele weiterhin dem Gemeinwohl dienen. Die Gewinne der Lotterien und Wetten sollen vollumfänglich für gemeinnützige Zwecke in den Bereichen Kultur, Soziales und Sport eingesetzt werden. Zudem sollen die Erträge der Spielbanken noch stärker zur Finanzierung von AHV und IV beitragen. Als Letztes geht es den Initianten darum, die Kompetenzen zwischen Bund und Kantonen im Bereich der Geldspiele klarer abzugrenzen.

Ein Blick in die Vergangenheit: Bis zum Erlass der totalrevidierten Bundesverfassung im Jahre 2000 bildete Artikel 35 die verfassungsrechtliche Grundlage. 1993 erhielt Artikel 35 dann eine neue Fassung, wurde doch damals das Spielbankenverbot aufgehoben. Seit dem Erlass der neuen Bundesverfassung bildet nun Artikel 106 unter dem Titel "Glücksspiele" die verfassungsrechtliche Grundlage für die Gesetzgebung im Bereiche Glücksspiele und Lotterien.

Die Gesetzgebung besteht einerseits aus dem Bundesgesetz betreffend die Lotterien und die gewerbsmässigen Wetten aus dem Jahr 1923, andererseits aus dem Spielbankengesetz von 1998. Nach dem Erlass des Spielbankengesetzes hatte der Bundesrat auch die Absicht, das Lotteriegesetz zu revidieren. Aufgrund der heftigen Kritik im Rahmen des Vernehmlassungsverfahrens wurden die Revisionsarbeiten im Jahr 2004 vom Bundesrat sistiert. Diese Sistierung ging mit einem Vorschlag der Kantone einher, zur Behebung verschiedener Mängel und Missstände im Lotteriebereich eine Vereinbarung abzuschliessen. Am 1. Juli 2006 trat diese interkantonale Vereinbarung über die Aufsicht sowie die Bewilligung und Ertragsverwendung von interkantonal oder gesamtschweizerisch durchgeführten Lotterien und Wetten, die sogenannte IVLW, in Kraft. Gleichzeitig wurde neben anderen Organen die Fachdirektorenkonferenz Lotteriemarkt und Lotteriegesetz als oberstes Organ gebildet. Das Konkordat bezweckt die einheitliche und koordinierte Anwendung des Lotterierechts, den Schutz der Bevölkerung vor sozial schädlichen Auswirkungen der Lotterien und Wetten sowie die transparente Verwendung der Lotterie- und Wetterträge in den Kantonen. Der vom 21. September 2010 datierende Schlussbericht mit dem Titel "Evaluation der kantonalen Massnahmen zu den Lotterien und Wetten" hält zusammenfassend fest, dass mit dem Konkordat zu den Lotterien und Wetten deutliche Verbesserungen erzielt werden konnten.

Trotz dieser Ausgangslage wurde seitens der Initianten eine Revision bzw. Neufassung der bestehenden verfassungsrechtlichen Grundlage als notwendig erachtet. Mit der Sistierung der Revision des Lotteriegesetzes war nämlich die Erwartung verbunden, dass man wichtige Fragen der Abgrenzung zwischen Lotteriegesetz und Spielbankengesetz den Gerichten überlassen könne.

Die Lancierung der Volksinitiative wird im Wesentlichen mit Kompetenzüberschreitungen einzelner Akteure und, damit verbunden, einer Blockierung der Weiterentwicklung der Lotterien begründet. Das zentrale Anliegen der Initianten besteht in der Sicherung der Geldmittel der Kantone aus Lotterien zugunsten gemeinnütziger Projekte. Frau Regierungsrätin Pegoraro, die Präsidentin der Fachdirektorenkonferenz Lotteriemarkt und Lotteriegesetz (FDKL), hat in der Kommission hierzu Folgendes ausgeführt: "Auslöser der Volksinitiative waren nicht zuletzt die vielen Rekurse von Bundesorganen gegen Entscheide kantonaler Bewilligungsinstanzen. Den Lotteriegesellschaften wurde damit die Anpassung ihrer Angebote an veränderte Marktbedingungen verwehrt, und viele Begünstigte von Lotterieerträgen sahen ihre Unterstützung bedroht oder sogar schwinden. Die Kantone sind der Auffassung, dass die anstehenden Grundsatzfragen nicht durch Rekurse bzw. durch Gerichte, sondern durch die Politik zu klären sind." Das wollte ich doch noch beifügen. Ich habe ja die Situation mit dem Konkordat usw. geschildert; jetzt habe ich Ihnen noch dargelegt, weshalb diese Initiative lanciert worden ist.

Mit der Initiative wird, wie bereits erwähnt, in erster Linie eine Sicherung der Gewinne aus Geldspielen zugunsten des Gemeinwohls bezweckt. Im Weiteren geht es um eine klare Kompetenzabgrenzung zwischen Bund und Kantonen. Im Bereich der Spielbanken wird eine umfassende Gesetzgebungskompetenz des Bundes vorgesehen; was hingegen die Lotterien und die gewerbsmässigen Wetten anbelangt, soll sich gemäss Auffassung der Initianten der Bund in der Gesetzgebung auf die Festlegung von Grundsätzen beschränken.

Die Initiative sieht zu diesem Zweck drei Verfassungsartikel vor: Neu ist, dass nicht mehr von Glücksspielen, sondern von Geldspielen gesprochen wird. Der neuformulierte Artikel 106 enthält einige Grundsätze im Zusammenhang mit Geldspielen. Der neue Artikel 106a betrifft die Spielbanken. Im Vergleich zum geltenden Verfassungsrecht sind mit Ausnahme des Festschreibens des Prozentbetrags für die AHV jedoch keine Änderungen vorgesehen. Beim neuen Artikel 106b geht es darum, die bereits erwähnten Gesetzgebungskompetenzen im Bereich von Lotterien und Wetten verfassungsrechtlich festzulegen.

Der Bundesrat anerkennt im Grundsatz die Anliegen der Initianten. Er kommt indessen zum Schluss, dass der Initiativtext verschiedene Nachteile aufweist. Im Vordergrund steht dabei die Tatsache, dass der gesetzgeberische Handlungsspielraum des Bundes eingeschränkt würde, ohne dass jedoch die Abgrenzungsprobleme und Kompetenzkonflikte zwischen Bund und Kantonen gelöst würden. Aus diesem Grund beantragt der Bundesrat der Bundesversammlung, die Initiative Volk und Ständen zur Ablehnung zu empfehlen.

Gleichzeitig, und das ist das Entscheidende, unterbreitet er jedoch einen Gegenentwurf zur Volksinitiative. So werden gemäss dem Gegenvorschlag des Bundesrates auf Verfassungsstufe die kantonale Vollzugskompetenz und die Verwendung der Reinerträge aus Lotterien und Sportwetten zugunsten gemeinnütziger Zwecke garantiert. Der bisherige Artikel 106 bezüglich der Spielbanken wird beibehalten. Zur Vermeidung von Kompetenzkonflikten wird jedoch eine Gesetzgebungskompetenz des Bundes im gesamten Bereich der Geldspiele vorgesehen. Das ist ein Unterschied zur Initiative. Neu ist auch ein Koordinationsorgan vorgesehen.

Unsere Kommission hat mit Vertretern des Initiativkomitees sowie weiterer betroffener Kreise Hearings durchgeführt. Die Vertreter des Initiativkomitees unterstützen den Gegenvorschlag des Bundesrates. Sie verweisen auf die Tatsache, dass mit allen Partnern und interessierten Kreisen ein Konsens zustande gekommen sei, weshalb das Initiativkomitee die Lösung des Gegenvorschlags akzeptiert. Was einen allfälligen Rückzug der Initiative anbelangt, so wird damit selbstverständlich zugewartet, bis die Entscheide der Bundesversammlung vorliegen; das liegt auf der Hand.

Die Vertreterin der Fachdirektorenkonferenz Lotteriemarkt und Lotteriegesetz hat ebenfalls mitgeteilt, dass der direkte Gegenvorschlag vorbehaltlos unterstützt werde. Die Gemeinschaft Schweizer Lotterien, das heisst Swisslos und Loterie Romande, unterstützten ebenfalls den Gegenentwurf. [PAGE 3] Im gleichen Sinne haben sich auch die Vertreter des Schweizer Casinoverbandes geäussert: Sie sind mit dem Gegenvorschlag explizit einverstanden.

Bevor ich zu einer abschliessenden Würdigung bzw. zum Antrag der Kommission komme, noch einige Hinweise zur Bedeutung und Verwendung der im Lotterie-, Wett- und Spielbankenbereich generierten Mittel: Im Jahre 2009 betrug der Gewinn bei Swisslos 352 Millionen Franken. Hievon haben die Lotterie- und Sport-Toto-Fonds der Kantone 325,4 Millionen erhalten, und 26,6 Millionen sind der Sport-Toto-Gesellschaft zugeflossen. Der Gewinn der Loterie Romande betrug 192,6 Millionen Franken. 186,6 Millionen gelangten zur Verteilung an die Kantone der Loterie Romande, und 6 Millionen Franken flossen der Sport-Toto-Gesellschaft zu.

Aus der Höhe dieser Beträge - ich habe sie bewusst angeführt - wird die sehr grosse, ja existenzielle Bedeutung der Schweizer Lotterien für den Sport, die Kultur und den Sozialbereich ersichtlich. Ich kann Ihnen aus langjähriger Erfahrung sagen, dass in meinem Kanton ohne diese Gelder die Förderung des Sports und der Kultur durch den Kanton völlig marginalisiert würde. Nicht vergessen dürfen wir im Weiteren die Schweizer Casinos, obwohl sie nicht im Zentrum dieser Initiative stehen, aus deren Erträgen Bund und Kantonen jährlich rund 500 Millionen Franken zufliessen.

Bezüglich der Geldspiele stehen wir in Zusammenhang mit der neuzuschaffenden verfassungsrechtlichen Grundlage vor der, soweit ich es überblicken kann, einmaligen Tatsache, dass sich die Initianten sowie weitere betroffene Kreise, insbesondere die Kantone, vorbehaltlos für den Gegenentwurf des Bundesrates aussprechen. Es dürfte für Sie deshalb nicht verwunderlich sein, dass die Anträge des Bundesrates in unserer Kommission keine grossen Diskussionen hervorgerufen haben. Wir beantragen Ihnen einstimmig, beide Bundesbeschlüsse zu genehmigen.

In diesem Sinn ersuche ich Sie, den Anträgen des Bundesrates, die auch die Anträge der Kommission sind, zuzustimmen.