Briner Peter · Ständerat · 2011-02-28

Wortprotokoll

Das zentrale Geschäft der GPK-Subkommission EDA/VBS im Berichtsjahr war die Untersuchung des Verhaltens der Bundesbehörden in der diplomatischen Krise zwischen der Schweiz und Libyen. Der Untersuchungsauftrag umfasste folgende drei Hauptpunkte: erstens die Führung durch den Bundesrat und der Informationsfluss innerhalb des Kollegiums im Zusammenhang mit der Reise des damaligen Bundespräsidenten vom 20. August 2009 nach Libyen und die Unterzeichnung des Abkommens am gleichen Tage; zweitens die Führung durch den Bundesrat und der Informationsfluss innerhalb des Kollegiums im Zusammenhang mit der Planung von Exfiltrationsoperationen; drittens die Modalitäten der Zusammenarbeit zwischen den Bundesbehörden und den Behörden des Kantons Genf.

Die Ergebnisse sind bekannt oder sonst im Geschäftsbericht oder detaillierter im Libyen-Bericht der GPK nachzulesen. Was im Juli 2008 mit der Festnahme von Hannibal Ghaddafi begann - eine diplomatische Krise sondergleichen - blieb bis im Juni 2009 ein Geschäft des EDA. Erst dann wurde es zu einem Traktandum des Bundesrates. Der damalige Bundespräsident Merz, dem der Bundesrat das Libyen-Dossier, wie es heisst, formlos übertragen hatte, nahm darauf das Heft in die Hand und reiste nach verschiedenen Anläufen sehr kurzfristig, ohne den Bundesrat noch zu orientieren, aber auf einen Hinweis des libyschen Ministerpräsidenten auf ein günstiges Zeitfenster nach Tripolis und schloss dort ein Abkommen ab, das sich als umstritten herausstellen sollte.

Der Informationsfluss zwischen dem EDA und dem Bundespräsidenten, zwischen diesen beiden und dem Bundesrat sowie den Genfer Behörden war ungenügend. Der jeweilige Wissensstand der einzelnen Mitglieder des Bundesrates war damit völlig unterschiedlich. Dazu kamen immer wieder Indiskretionen, auch zur Planung von Exfiltrationen, bei denen auch das VBS involviert war. Das führte im Bundesrat im zweiten Semester 2009 und darüber hinaus zu einem Klima des Misstrauens. Es ist wohl einmalig, dass das Bundesratskollegium, um auf einen adäquaten Informationsstand zu gelangen, die GPDel um eine Orientierung bat. [PAGE 15]

Aus Sicht der Oberaufsicht kann man festhalten, dass die eingesetzte Task-Force und die interdepartementale Arbeitsgruppe im Grossen und Ganzen professionell gearbeitet haben; ihre Tätigkeiten sind dokumentiert. Die grössten Schwachstellen in dieser Krise waren die nicht funktionierenden Informationsflüsse im Bundesrat und das Fehlen klarer Mandate, was dann zu Eigenmächtigkeiten und Kompetenzüberschreitungen führte, in dem Sinne, dass Entscheide, die in die Kompetenz des Bundesrates gehören, nicht von diesem getroffen wurden. Dies betrifft in erster Linie die Unterzeichnung des Abkommens vom 20. August 2009 in Tripolis sowie die Planung von Exfiltrationsoperationen. Hier wurde wohl aus Angst vor Indiskretionen und aus Misstrauen das militärische Prinzip "Nur so wenig Informationen wie unbedingt nötig" angewandt, was in diesem Fall nicht einer verantwortungsvollen Staatsführung entsprach. Die Zusammenarbeit im Bundesrat verbesserte sich spürbar mit der Strategie der Visaverschärfung, die zum Einbezug der EU-Partner und deren Vermittlung bei der Krise führte.

Erwähnenswert sind die zahlreichen Vermittlerdienste von Exponenten verschiedener anderer uns nahestehender Staaten in früheren Phasen, wozu auch Kollege Dick Marty durch seine guten persönlichen Kontakte zum Regierungschef eines Schlüsselstaats beigetragen hat. Die Untersuchung zeigt am Beispiel von Genf auch, dass in der Aussenpolitik eine vertiefte Auseinandersetzung über die Art und Weise der Zusammenarbeit zwischen Bundes- und Kantonsbehörden notwendig ist.

Das sind alles Feststellungen, die aus formellen Gründen im Rahmen der Oberaufsicht gemacht werden müssen. Vergessen dürfen wir dabei nicht, dass die Handhabung dieser Krise eine asymmetrische war. Die auf Rechtsstaatlichkeit verpflichtete Schweiz stand einem Staat gegenüber, dessen Regierung keine Handlungsvollmacht hatte, dessen unberechenbare Herrscherfamilie, die das Sagen hat - aus heutiger Sicht muss man sagen: hatte -, dagegen undurchsichtig agierte. Wäre es beispielsweise in einer früheren Phase Frau Bundesrätin Calmy-Rey oder Herrn Bundespräsident Merz durch ihre auch unkonventionelle Handlungsweise gelungen, die beiden zurückgehaltenen Schweizer auszulösen, wären sie wohl in denselben Medien, die nun ein anderes Bild zeichnen, als starke Persönlichkeiten, wenn nicht als Helden gefeiert worden. Hätten wir, das heisst die Genfer Behörden und der Bund, nach dem Vorbild anderer europäischer Staaten bei den Missetaten von Hannibal Ghaddafi beide Augen zugedrückt, wäre es nie zu dieser Eskalation gekommen. Indes - Sie wissen das -, unsere Verpflichtung zur Rechtsstaatlichkeit lässt solches nicht zu.

Die GPK, zusammen mit der GPDel, unterbreiten dem Bundesrat 14 Empfehlungen. Dabei geht es im Wesentlichen um Führungsfragen wie die Festlegung von Strategien durch den Bundesrat, die Übertragung von Mandaten und Stellvertretungen, den Einsatz der bundesrätlichen Ausschüsse, das Informationsmanagement im Bundesrat und in den eingesetzten Arbeitsgruppen; es geht um Massnahmen zur Gewährleistung der Geheimhaltung auf höchster Stufe oder um die Überprüfung der Kompetenz gemäss der Verordnung über den Truppeneinsatz zum Schutz von Personen und Sachen im Ausland. Es geht auch um die Mitwirkung der Kantone in der Aussenpolitik und den Einsatz von Verteidigungsattachés und externen Mediatoren.

Fazit: Das schweizerische System der Kollegialregierung ist nicht nur ein Gremium von Fachministern, sondern gleichzeitig ein Staatsleitungs- oder Präsidialkollektiv. Man ist zusammen im selben Boot. Man muss einander vertrauen können, man muss den Geist der Kollegialität leben, und das ist eine Geisteshaltung und hat mit einer Regierungsreform noch nichts zu tun. Das kann auch mit einer solchen nicht ersetzt werden. Dies mag im politischen Alltag gelegentlich schwierig sein, ist in unserem System aber eine Voraussetzung. Das wiederum bedingt, dass sich die Mitglieder des Bundesrates gegenseitig rechtzeitig informieren, sei dies im Hinblick auf einen formellen Beschluss und auf eine vertiefte Diskussion zur Festlegung einer Strategie oder sei es bei der Übergabe von Dossiers.

Lassen Sie mich darauf hinweisen, dass wir uns, obwohl wir in diesem Bericht auf die grössten Schwachstellen bei der Handhabung der Krise fokussieren, auch durchaus bewusst sind, wie überaus anspruchsvoll die Bewältigung dieser Krise für die Verantwortlichen war. Die Vorstellungen über eigene Möglichkeiten, über die andere Seite und über internationale Beziehungen müssen angepasst werden. Wir haben gelernt, wie schwierig Problemlösungen sind, wenn man sie im Alleingang angehen will. Wir haben gelernt, dass das eigene Recht und Rechtsempfinden in der asymmetrischen Konstellation, die sich hier bot, wenig galt. Es gilt auch zu erkennen, wie wichtig Verbündete sind. Zusätzlich erschwert wurde die Aufgabe durch die wiederholte Veröffentlichung vertraulicher, geheimer Informationen in den Medien und unbedachte Äusserungen von öffentlichen Personen. Sie haben die Heimführung der zwei Schweizer gefährdet - heute sind diese jedoch frei.

Die Angelegenheit Libyen ist dagegen noch nicht abgeschlossen. Das Schiedsgericht hat seine Arbeit noch nicht aufgenommen, und man muss sich heute fragen, ob und allenfalls wie es seine Arbeit einmal aufnehmen wird. Der Bundesrat hat bekanntlich vor dem Hintergrund der gegenwärtigen Situation angekündigt, dieses Schiedsgericht zu sistieren. Es ist also zu früh, um das Dossier Libyen ad acta zu legen, aber nicht zu spät, um in Bern gegebenenfalls auch bei den Medien und in der Öffentlichkeit aus den bereits gemachten Erkenntnissen die richtigen Schlüsse zu ziehen.