Berset Alain · Ständerat · 2011-06-14

Wortprotokoll

Nous savons d'expérience que les plus grandes banques peuvent être des colosses aux pieds d'argile. Et, contrairement à ce que nous laisserait entrevoir le sens commun, nous savons maintenant aussi d'expérience que ce peuvent être les plus grandes banques qui, à certaines conditions, sont les plus fragiles.

Je dis cela en introduction, parce que c'est le point de départ de toute la réflexion qui nous conduit au projet auquel nous sommes arrivés aujourd'hui. Après l'introduction brillante du rapporteur de la commission, notamment, je ne veux pas revenir sur les éléments qu'il a cités, mais j'aimerais soumettre à votre réflexion, dans le cadre du débat d'entrée en matière, trois points complémentaires.

Le premier point, c'est qu'il est intéressant de remonter à la précédente très grande crise financière que le monde ait connu - celle de 1929 - pour voir ce qui s'est produit ensuite. Cinq ans plus tard, en 1934, les Etats-Unis, constatant que la taille et l'intégration des banques avaient été au nombre des causes de la crise, ont établi ce qui s'est appelé le "Glass-Steagall Act" - ou "Banking Act" -, qui interdisait de facto la création de grandes banques intégrées. Ce n'est pas venu de nulle part, mais des conclusions qui ont alors été tirées suite à la grande crise financière de 1929.

Quelques dizaines d'années plus tard, en 1997, à la demande de Citigroup, l'Etat américain a abrogé le "Banking Act", autorisant de facto la recréation de grandes banques intégrées. Il y a eu Citigroup, évidemment, et d'autres banques qui ont profité de cette occasion. Et dix ans plus tard - seulement dix ans -, nous nous sommes retrouvés dans une situation de crise financière extrêmement grave. Cette crise ne comporte que quelques points communs avec la crise de 1929, mais peu importe: je crois qu'elle a, sur les questions financières, contribué à changer la conception que nous avons de l'ensemble de ces questions-là.

Ce qui est intéressant, c'est qu'il y a une alternative entre, d'une part, limiter la taille des banques pour éviter qu'elles soient trop grandes, qu'elles fassent courir un risque à l'Etat et, d'autre part, si déjà on leur permet d'exister, d'avoir des fonds propres qui soient suffisants et qui évitent des problèmes.

C'est le deuxième point que je voulais mentionner, cette logique - on a beaucoup parlé en anglais depuis quelques années - de "too big to fail", cette garantie implicite de l'Etat, dont a parlé le rapporteur, dont jouissent les banques qui sont trop grandes pour qu'un Etat puisse se permettre de les laisser partir en faillite.

Monsieur Marty a rappelé l'investissement en 2007 du fonds souverain de Singapour dans le capital d'UBS à un moment où les prémisses de cette crise financière se faisaient sentir. On peut bien imaginer que pour un investisseur étranger, investir ainsi dans une banque qui bénéficie d'une garantie implicite de l'Etat, c'est un investissement assez sûr, dont la sécurité repose sur un pays entier et sur l'ensemble des citoyennes et citoyens de ce pays. Un investissement, quand il est trop sûr ou quand il est soumis à une garantie implicite, peut inciter à prendre trop de risques, à prendre des risques exagérés au regard de la situation réelle. Cela contribue aussi à créer une entorse très forte à la concurrence entre les banques et les instituts qui bénéficient de cette garantie implicite de l'Etat et celles et ceux qui n'en bénéficient pas.

Nous avons là une deuxième raison d'agir, à savoir en tenant compte de ce qui s'est produit et en essayant de minimiser autant que possible ce risque, ce qui n'enlève rien à la grande importance de la place financière pour notre pays sur le plan des emplois, de la création de valeur ajoutée, et pour toutes sortes d'autres raisons.

Le troisième élément général que je souhaite livrer à votre réflexion dans ce débat d'entrée en matière, c'est cette suite d'événements dramatiques, absolument incroyable à laquelle nous avons assisté depuis 2008. L'année 2008 peut être résumée comme l'année de la crise financière et de la crise bancaire. Elle a eu comme conséquence en 2009 une année que l'on peut résumer comme l'année de la crise économique, du ralentissement économique, de la perte d'emplois. Cela a été aussi dans notre pays trois programmes d'impulsion conjoncturelle, ce que personne n'aurait pensé imaginable il y a encore quatre ou cinq ans.

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Cela a eu comme conséquence en 2010, l'année suivante, une crise des finances publiques dans tous les Etats qui ont été appelés, d'une manière ou d'une autre, soit à s'engager pour sauver le système financier, soit à s'engager ensuite pour soutenir l'économie réelle, ce qui a conduit en 2011 à une crise de l'endettement public, avec la situation que nous connaissons, heureusement pas en Suisse, mais dans quasiment tous les Etats qui nous entourent, à commencer par les Etats comme la Grèce ou le Portugal. Et quand on voit cette suite d'évènements, et qu'on a, comme nous pour la Suisse, des responsabilités politiques, on ne peut pas rester insensibles et ne pas chercher à ériger un rempart, à trouver une solution pour que cela ne se reproduise plus.

Alors, évidemment - après ce que je viens de vous dire, cela ne surprend personne -, le projet qui nous est soumis ne figurait pas dans le programme de législature du Conseil fédéral. Ce qui s'est produit n'était évidemment pas au programme, et pourtant il a fallu y faire face, réagir, agir pour éviter les problèmes les plus graves. Ce projet ne figurait pas non plus dans l'agenda du Parlement. Ce n'est pas non plus un sujet que le Parlement, au début de cette législature, prévoyait de traiter. Pourtant, ce projet nous est soumis aujourd'hui.

Il est aussi important de souligner dans ce débat d'entrée en matière la qualité du travail effectué et des réflexions qui ont pu être menées ces deux dernières années: la qualité du travail et des réflexions qui nous été transmis par le Conseil fédéral, auparavant par un groupe de travail, très médiatisé, qui a rendu ses conclusions de manière unanime, dans les délais qui avaient été fixés; ensuite le travail accompli par le Conseil fédéral et son administration. J'ai le sentiment que nous avons affaire, dans ce cadre, à un projet qui a été mené de manière efficace et rapide, à un projet convaincant, même s'il reste pour moi un peu frileux sur quelques points essentiels. Mais nous parlerons de cela dans la discussion par article.

Que vise ce projet? Il vise une chose très simple: il vise à garantir une sécurité réelle des banques qui, si elles n'ont pas cette sécurité, représentent un risque de système à l'égard de l'ensemble du pays et de sa population. C'est de cela qu'il s'agit. C'est cela que nous sommes appelés à mettre en place ce soir, avec toute une série d'éléments sur lesquels je ne vais pas revenir maintenant, mais nous en parlerons lors de la discussion par article. La sécurité est pour moi la composante essentielle de ce projet: ce dernier vise à garantir la sécurité du pays et de l'ensemble des citoyennes et des citoyens face au risque de système que représentent des banques qui sont trop grandes par rapport à une économie.

Alors bien sûr, ce projet est aussi à voir en relation avec ce qui se passe sur le plan international, notamment les recommandations de Bâle III. Et là, il est vrai que nous sommes probablement parmi les premiers à agir concrètement, mais avec un projet qui reste mesuré, qui répond à la préoccupation exprimée et qui ne pose pas, je crois, de problème sur le plan international.

Voilà les considérations générales que je voulais encore faire dans ce débat d'entrée en matière, avant que nous passions à la phase beaucoup plus technique de l'examen des articles. J'aimerais avec cela vous inciter à entrer en matière sur ce projet et à soutenir une version du projet qui soit assez solide, qui ne mente pas, qui donne non pas un faux sentiment de sécurité, mais un vrai sentiment de sécurité au pays et à l'ensemble des citoyennes et des citoyens.