Schweiger Rolf · Ständerat · 2011-06-14

Wortprotokoll

In einer Medienmitteilung vom 8. September 2010 schreibt der Bundesrat unter dem Titel "Der Bundesrat beschliesst Eckwerte für den Finanzausgleich 2012-2015" unter anderem Folgendes: "Aufgrund der Resultate des Wirksamkeitsberichtes wird der Bundesrat dem Parlament keine Belastungsobergrenze beantragen. Er signalisiert jedoch Offenheit gegenüber diesem Anliegen, falls es vom Parlament im Rahmen der Beratungen in einer systemkonformen Weise aufgenommen würde." Diese Einladung des Bundesrates habe ich angenommen, und ich interpretiere die Mitteilung des Bundesrates wie folgt: Weist der Ressourcenausgleich systemische Mängel auf, die nur durch eine Belastungsobergrenze korrigierbar sind, steht der Bundesrat einem solchen Anliegen nicht negativ gegenüber, [PAGE 544] sofern dadurch der Ressourcenausgleich als Ganzes systemisch nicht aus dem Ruder läuft.

Im Folgenden versuche ich nun, den Beweis anzutreten, dass der NFA einen solchen systemischen Mangel aufweist. Was ist ein systemischer Mangel? Ein systemischer Mangel liegt meines Erachtens dann vor, wenn der Ressourcenausgleich Resultate zeitigen könnte, die, mit gesundem Menschenverstand beurteilt, so nicht gewollt sein können. Ein solches Resultat - so meine Überlegungen und auch meine Berechnungen - ist insbesondere im zweiten, dritten und vierten Jahr einer Finanzausgleichsperiode möglich.

Grund hiefür ist, dass für das erste Jahr ein konkreter, zahlenmässig fixierter Verteilungsbeitrag festgelegt wird, auf dessen Höhe das Parlament aufgrund der jeweiligen Gegebenheiten einwirken kann. Der erste Satz von Artikel 5 Absatz 1 Filag lautet: "Die Bundesversammlung legt mit ... Bundesbeschluss jeweils für vier Jahre den Grundbeitrag der ressourcenstarken Kantone ... fest." Völlig anders sieht die Situation im zweiten, dritten und vierten Jahr aus. Dort geschieht die Anpassung der Beiträge der Geberkantone automatisch, und zwar durch den Bundesrat, wobei sich der Bundesrat an das Gesetz zu halten hat, welches besagt, dass die Zunahme bzw. Abnahme gemäss der Entwicklung des Ressourcenpotenzials der Geberkantone verlaufen müsse. Entsprechend lautet Artikel 5 Absatz 2 Filag: "Der Bundesrat passt für das zweite, dritte und vierte Jahr den Grundbeitrag der ressourcenstarken Kantone an die Entwicklung des Ressourcenpotenzials dieser Kantone ... an."

Nun habe ich mir gestattet, Ihnen zum zweiten Mal etwas auszuteilen, nämlich eine Liste, anhand derer ich versuchen will, kurz zu begründen, warum ich von einem systemischen Fehler spreche. Es geht nicht darum, dass ich die letzte Abrechnung kritisiere, sondern es geht um einen Blick in die Zukunft. Ein systemischer Fehler ist ein prinzipieller Fehler, der sich aufgrund prinzipieller Überlegungen herleiten lässt. Auf dem ausgeteilten Blatt sehen Sie ganz zuoberst die Situation im Jahr 1: Im Jahr 1 beschliesst das Parlament, also wir, gemäss meinem Beispiel einen Grundbeitrag von 1,2 Milliarden Franken. Ich habe nun der Einfachheit halber - bei prinzipiellen Überlegungen muss man einfach sein - angenommen, dass wir acht Kantone, nämlich vier Geberkantone und vier Nehmerkantone, mit je beispielsweise einer Million Einwohnern hätten.

In der ersten Spalte der Tabelle sehen Sie nun, dass die vier Nehmerkantone je ein Ressourcenpotenzial von 26 000 Franken pro Person haben, währen die vier Geberkantone ein solches von 34 000 Franken pro Person haben. In der Mitte liegt der Betrag von 30 000; diejenigen Kantone, die darunterliegen, bekommen etwas, während diejenigen, die darüberliegen, etwas geben. Aufgrund der Tatsache, dass der Grundbeitrag 1,2 Milliarden Franken beträgt, heisst das, dass die Geberkantone je 300 Millionen Franken zu bezahlen haben. Das ist in einem unproblematischen Jahr der Fall.

Nun kommt aber das Jahr 2. Für das Jahr 2 habe ich verschiedene Varianten skizziert. Ich habe angenommen - das ist rein fiktiv -, dass es eine Obergrenze gibt, die hier pro Geberkanton 400 Millionen Franken beträgt. Sie sehen nun, dass der Kanton H, also der allerletzte Kanton, im Jahr 2 einen Einbruch erlitten hat. Das Ressourcenpotenzial dieses Kantons ist von 34 000 auf 29 500, also um 4500 Franken pro Person, gesunken. Dies hat nun zur Folge, dass der Beitrag, welchen alle Geberkantone gemeinsam zu bezahlen haben, etwas sinkt, nämlich um das Ressourcenpotenzial aller Geberkantone zusammen; in meinem Beispiel wäre das um rund 4 Prozent. Es werden also im Jahr 2 aufgrund des Gesetzes - ohne dass hier die Obergrenze bereits eine Rolle spielen würde - 1,152 Milliarden Franken verteilt. Das heisst, dass jeder Nehmerkanton 288 Millionen Franken erhält und jeder Geberkanton 384 Millionen zu bezahlen hat. Ich habe die Obergrenze so gesetzt, dass hier noch keine Reduktion der Beiträge der Geberkantone erfolgt, weil 384 Millionen unter die Obergrenze von 400 Millionen Franken fallen.

Nun komme ich zur zweiten Variante für das Jahr 2: Für diese zweite Variante habe ich angenommen, dass nicht nur bei einem Kanton, sondern gleich bei zwei Kantonen das Ressourcenpotenzial sinkt. Es sinkt bei den Kantonen G und H je um 5000 Franken gegenüber der ursprünglichen Situation und liegt also neu bei 29 000 Franken. Auch die Mitte des Ressourcenpotenzials liegt bei diesen 29 000 Franken, was bedeutet, dass der Gesamtbeitrag etwas sinkt, nämlich auf 1,092 Milliarden Franken. Nun müssen diese 1,092 Milliarden Franken nicht mehr von vier oder drei, sondern nur noch von zwei Kantonen gezahlt werden. Das bedeutet, dass die Kantone an sich 546 Millionen Franken bezahlen müssen. Nun besteht aber eine Obergrenze, die 400 000 Franken beträgt. Die Kantone müssen also 146 000 Millionen Franken weniger bezahlen, als es sich nach dem System des Gesetzes ergäbe.

Das ist nun das Problem: Kann das Gesetz gewollt haben, dass ein Kanton, ohne dass sich an seinen Ressourcen etwas verändert, plötzlich eine sehr viel grössere Summe bezahlen muss?

Noch extremer wird das Ganze bei der Variante 3: Dort bin ich davon ausgegangen, dass sich das Ressourcenpotenzial gerade bei drei Kantonen gesenkt hat. Dann entsteht die absolut unsinnige Situation, dass nur noch ein einziger Kanton den gesamten vom Parlament festgelegten und vom Bundesrat zwangsweise korrigierten Betrag zu bezahlen hätte. In diesem Falle müsste also ein einziger Kanton diese 1,092 Milliarden Franken bezahlen, obwohl er damals, als es noch völlig normal lief, nur 300 Millionen zu bezahlen hatte.

Es ist nun völlig unmöglich, dass ein Kanton, der bei normaler Situation 300 Millionen Franken zu bezahlen hat, plötzlich drei- bis viermal mehr bezahlen muss. Hier liegt nun der systemische Fehler. Man kann schon sagen, diese Beispiele seien herbeigezaubert usw. Dem ist in absoluter Konsequenz eben nicht so: Es sind Beispiele, die durchaus passieren könnten! Ein System darf aber nicht so ausgestaltet sein, dass solche Situationen entstehen können. Es darf nicht so sein, dass ein Kanton gleichsam das gesamte Steuerpotenzial eigentlich ausschöpfen müsste, um seine Last überhaupt bezahlen zu können.

Darum stelle ich Ihnen den Antrag, eine Obergrenze einzuführen. Der von mir gemachte Vorschlag würde in keiner Weise bedeuten, dass sich in den nächsten zwei, drei Jahren etwas Signifikantes ändern würde. Diese 19 Prozent seines eigenen, über dem schweizerischen Durchschnitt liegenden Steuerertrages wurden noch nie von einem Kanton erreicht. Aber es wäre fair, dieses Element der Obergrenze festzulegen.

Die Geberkantone sind fair. Ich meine, es wäre auch vonseiten der anderen Kantone fair, dafür zu sorgen, dass nicht Situationen eintreten können, die letztlich niemand gewollt haben konnte. Mit der Einführung einer solchen Obergrenze könnte dies verhindert werden. Auch wenn diese Obergrenze bestanden hätte, hätte sich in der Vergangenheit nichts, aber auch gar nichts an den Zahlen geändert. Wenn aber plötzlich innerhalb der Geberkantone ein oder zwei Kantone ein massiv niedrigeres Ressourcenpotenzial hätten - ich erinnere Sie beispielsweise an die Finanzkrise -, hätten das die restlichen Geberkantone zu bezahlen. Konkret, auf die Vergangenheit angesprochen, war es beispielsweise so, dass in den Kantonen Genf und Zürich, beides Geberkantone, in denen der Finanzplatz eine relativ starke Rolle spielte, das Ressourcenpotenzial einbrach; es hat sich dann nicht so extrem ausgewirkt. Die Kantone Basel-Stadt und Zug, bei denen der Finanzplatz keine Rolle spielte, wären die Leidtragenden gewesen, wenn es zu einer extremen Entwicklung gekommen wäre.

Darum bitte ich Sie, dieser Obergrenze zuzustimmen. Sie wird mit hoher Wahrscheinlichkeit in den nächsten vier Jahren nichts ändern; sie gibt aber den Geberkantonen eine gewisse Sicherheit, dass nicht etwas absolut Konfuses und Abstruses geschehen kann.