Müller Philipp · Nationalrat · 2011-09-15

Wortprotokoll

Zur Ausgangslage: Die Finanz- und Wirtschaftskrise machte 2008 staatliche Massnahmenpakete in historischen Grössenordnungen zur Stabilisierung des Finanzsystems und zur Rettung einzelner Finanzinstitute in den USA, in praktisch allen europäischen Ländern und auch in der Schweiz notwendig. Die Schieflage einer Schweizer Grossbank hat eindrücklich gezeigt, dass dadurch das Funktionieren des gesamten Finanz- und Wirtschaftssystems bedroht sein kann. So erarbeiteten 2008 der Bundesrat, die Schweizerische Nationalbank und die damalige Eidgenössische Bankenkommission, die heutige Finma, ein Massnahmenpaket, in dessen Zentrum die Stabilisierung der UBS stand. [PAGE 1434]

Da die Möglichkeit besteht, dass es nicht bei einem Einzelfall bleibt, sind nachhaltige Massnahmen zur Begrenzung der von Grossbanken ausgehenden systemischen Risiken erforderlich. Im Dezember 2008 einigte sich die Bankenkommission mit den Grossbanken auf höhere Eigenmittelziele bis 2013 und auf die Einführung einer Leverage Ratio, also einer Quote des Eigenkapitals im Verhältnis zum Fremdkapital. Zudem hat sie mit den Grossbanken ein neues Liquiditätsregime vereinbart, das per 30. Juni 2010 in Kraft getreten ist. Eine angemessene Ausstattung mit Liquidität ist neben Eigenkapital für die Widerstandsfähigkeit von Grossbanken unabdingbar. Ebenso ist auf den 1. Januar 2011 eine Revision der Eigenmittelverordnung vom 29. September 2006 in Kraft getreten, mit der die ersten aufgrund der Finanz- und Wirtschaftskrise verschärften Vorschriften des Basler Ausschusses zur Eigenmittelunterlegung und die wichtigsten verbesserten Standards der EU zur Risikoverteilung umgesetzt worden sind.

Inskünftig soll auch eine Bank, die "too big to fail" - wörtlich "zu gross, um zu scheitern" - ist, untergehen können, sofern gewährleistet ist, dass die systemrelevanten Funktionen weitergeführt und gesichert werden können. Der Bundesrat setzte daher am 4. November 2009 eine Expertengruppe ein, die Massnahmen zur Limitierung von volkswirtschaftlichen Risiken durch Grossunternehmen erarbeiten sollte, zusätzlich zu den von der EBK beziehungsweise der Finma genannten. Der Expertenbericht ist dem Bundesrat am 30. September 2010 zugestellt worden. An seiner Sitzung vom 13. Oktober beschloss der Bundesrat, die Stossrichtung der Massnahmen, wie sie im Bericht unter "Policy Mix" dargestellt sind, zu unterstützen und gestützt darauf eine Vernehmlassungsvorlage zu erarbeiten. Weiter sollten Möglichkeiten geprüft werden, welche steuerlichen Massnahmen geeignet sind, die Rahmenbedingungen für den schweizerischen Bondmarkt und insbesondere für Cocos zu verbessern. Der Begriff "Contingent Convertibles", abgekürzt "Cocos", bezeichnet Fremdkapital, das unter bestimmten Bedingungen in Eigenkapital wandelbar ist oder abgeschrieben wird.

Die Vernehmlassung dauerte vom 22. Dezember 2010 bis zum 23. März 2011. Der überwiegende Teil der Vernehmlassungsteilnehmer hat die vorgeschlagenen bankengesetzlichen Massnahmen für systemrelevante Banken vollumfänglich oder zumindest dem Grundsatz nach gutgeheissen. Dies gilt insbesondere auch für die verschärften Eigenmittelanforderungen. Ihre WAK hat die Vorlage am 4. Juli und am 29. sowie 30. August dieses Jahres beraten.

Zu den Grundzügen der vorgeschlagenen Revision: Die beantragte Änderung des Bankengesetzes und des Obligationenrechts zielt auf die Umsetzung der im Expertenbericht genannten Kernmassnahmen ab. Im Bereich der Eigenmittel werden drei Komponenten geschaffen: Die Basisanforderung, 4,5 Prozent hartes Kernkapital, ist zur Einhaltung der Bewilligungsvoraussetzungen für die normale Geschäftstätigkeit mindestens zu erfüllen. Der Eigenmittelpuffer - 5,5 Prozent hartes Kernkapital und 3 Prozent Cocos, das sind total 8,5 Prozent - erlaubt es den Banken, Verluste zu absorbieren, ohne dass die Basisanforderungen unterschritten werden. Die progressive Komponente, je nach Bilanzsumme rund 6 Prozent Cocos, sorgt dafür, dass Banken mit zunehmender Systemrelevanz eine stärkere Kapitalisierung haben müssen. Sie schafft dadurch den finanziellen Spielraum für die Bewältigung einer Krise durch die Umsetzung der vorbereiteten Notfallplanung.

Weiter gibt es Liquiditätsanforderungen, die sicherstellen, dass auch im Krisenfall ausreichend Liquidität vorhanden ist, bis Massnahmen zur Weiterführung von systemrelevanten Bankenfunktionen zum Tragen kommen können. Durch Massnahmen im Bereich der Risikoverteilung soll die Verflechtung innerhalb des Bankensektors verringert und somit die Abhängigkeit anderer Banken von systemrelevanten Banken reduziert werden. Organisatorische Massnahmen sollen die Weiterführung systemrelevanter Funktionen - insbesondere den Zahlungsverkehr, das Einlagen- und das Kreditgeschäft - im Falle einer drohenden Insolvenz sicherstellen. Dabei kommt das Subsidiaritätsprinzip zur Anwendung. Es ist also Aufgabe der jeweiligen Bank, sich so zu organisieren, dass die Weiterführung der systemrelevanten Funktionen gewährleistet ist.

Bei den neuen gesetzlichen Vorgaben handelt es sich weitgehend um Rahmenbestimmungen. Die sogenannte Kalibrierung, also die Festsetzung der genauen Grössenwerte, sowie die Abläufe werden in Verordnungen geregelt. Sowohl bei dieser Kalibrierung als auch bei den vorgesehenen Notfallmassnahmen handelt es sich um massgebliche Elemente dieser Vorlage. Ihre WAK hat daher in den Übergangsbestimmungen beschlossen, dass die zugehörigen, erstmals erlassenen Verordnungen der Bundesversammlung zur Genehmigung vorzulegen sind.

Die Massnahmen haben sowohl präventive wie auch kurative Wirkung. Bei ihrer Grösse - Stand September 2010 -, ihrem Marktanteil und ihrem aktuellen Risikoprofil müssen die beiden betroffenen Grossbanken Eigenmittel von rund 19 Prozent ausweisen. Davon sind 10 Prozent der risikogewichteten Aktiven in hartem Kernkapital und 9 Prozent in Wandlungskapital bzw. in Cocos zu halten. Die Einführung dieses neuen Mittels soll unterstützt werden, indem die Emissionsabgabe auf Fremdkapital abgeschafft wird, und zwar für Cocos sowie für andere Obligationen und Geldmarktpapiere.

Betreffend die Eigenkapitalquote von 19 Prozent kam es in der Kommission, wie schon im Ständerat, zu Diskussionen: Sollen diese 19 Prozent für die ganze Firmengruppe oder auch für das Einzelinstitut gelten? Der Kommission ist versichert worden, dass 19 Prozent die Maximalhöhe seien, sowohl auf Stufe Konzern wie auf Stufe Einzelinstitut.

Der Zeitplan sieht vor, dass diese Gesetzesvorlage frühestens auf den 1. Januar 2012 - eine sportliche Vorgabe! - in Kraft tritt. Der Aufbau des zusätzlich erforderlichen Eigenkapitals wie auch der Bestände an Cocos ist ein kontinuierlicher Prozess, der bis Ende 2018 abgeschlossen sein soll. Die Finanzinstitute haben also genügend Zeit für den Aufbau.

Der Ständerat hat die Vorlage in der Sommersession beraten und ihr mit 36 Jastimmen, keiner Gegenstimme und 2 Enthaltungen zugestimmt. Ihre WAK hat sich den Beschlüssen des Ständerates weitgehend angeschlossen. Abweichungen davon werden Ihnen die Berichterstatter in der Detailberatung erläutern.

Eintreten war in Ihrer WAK nicht bestritten. Ich empfehle Ihnen, ebenfalls auf diese Vorlage einzutreten.