Burkhalter Didier · Bundesrat · 2012-03-08

Wortprotokoll

J'aimerais vous remercier de l'accueil que vous avez réservé à ce rapport, de la lecture assez détaillée que vous en avez visiblement faite, vu les questions posées. J'aimerais dire que, comme l'a dit le rapporteur, Monsieur Recordon, il est juste de relever que l'année 2011 a réellement été une année avec des événements importants - on peut même dire des vagues de fond. C'est pourquoi le rapport offre un regard vers le passé et en même temps il est une source de réflexion pour l'avenir proche et même pour l'avenir plus lointain, qu'il est évidemment de plus en plus difficile d'imaginer avec précision mais dont il faut particulièrement débattre et qu'il faut anticiper. Donc les vagues de fond que vous avez relevées, tout spécialement celle qui fait d'ailleurs l'objet d'un point essentiel du rapport, c'est la vague de fond qui a le nom de cette saison, c'est celle du printemps arabe qui est plutôt au fond un long cri d'espoir avec beaucoup de points d'interrogation. La mise en évidence de cette vague de fond était totalement justifiée. En effet, il y a avec le printemps arabe, ou plutôt ce printemps qui n'est jamais vraiment terminé, toute une série d'éléments importants pour le monde et d'intérêts également pour la Suisse, intérêts pris au sens large, comme l'a dit Monsieur Eder - on y reviendra. Quand on parle d'intérêts, on parle aussi de valeurs, parce que les valeurs de la Suisse sont dans notre intérêt et dans celui également de l'évolution du monde.

On a donc mis en évidence le printemps arabe comme événement fondamental. On a aussi mis en évidence l'engagement de la Suisse. Vous avez parlé de l'aide à la transition en vous posant des questions, en particulier Monsieur Berberat, sur comment faire. L'aide à la transition démocratique est quelque chose d'assez délicat parce que je dirai qu'il y a des phases; il y a aussi des différences assez fondamentales selon les régions, et en plus, il y a aussi toujours un accord à avoir avec les autorités du pays. En effet, la Suisse ne va pas simplement débarquer, comme on le croit parfois d'ailleurs, et pouvoir imposer ses vues. Dans ce genre de situation, c'est très différent: nous souhaitons parler de nos valeurs, mais surtout aider à la transition avec les gouvernements et les populations concernés, donc cela demande du doigté. Par exemple, l'aide à la presse n'est pas quelque chose qui peut forcément être décrété de la Suisse et être appliqué tout de suite par une aide à la transition.

Nous avons également mis en évidence comme autre vague de fond toute la crise économique et financière; cela a été évoqué par vous-mêmes.

Par rapport à l'importance des organisations internationales, j'aimerais préciser, suite aux toutes dernières remarques de Monsieur Recordon, que la Suisse n'est pas absente du Conseil de stabilité financière. Elle a "perdu", en effet, un poste ad personam. Ce poste n'a pas été repourvu, il n'y a pas eu de remplacement, mais la Suisse est toujours représentée au Conseil de stabilité financière. Ce point doit quand même être mentionné immédiatement.

Nous avons également essayé dans ce rapport de faire paraître les relations - vous l'avez relevé également - un peu brouillées que la Suisse a avec l'Union européenne. On y reviendra. Nous avons mentionné les relations parfois un peu difficiles ou tendues avec les pays voisins, ainsi que les relations parfois contrastées avec les partenaires extra-européens. Nous souhaitons ces fameux partenariats stratégiques, en particulier avec les pays qui ont été évoqués comme émergents, mais il y en a de plus en plus d'autres. Il y a des évolutions très importantes du côté de l'Asie.

Cela me permet de répondre à la question concernant l'ASEM. L'ASEM, c'est l'"Asia-Europe Meeting" que l'on traduit en français par Dialogue Europe-Asie. Nous n'allons pas organiser le sommet, mais l'idée est en effet de faire en sorte que la Suisse intègre le Dialogue Europe-Asie. Il représente une zone géographique du point de vue économique particulièrement importante puisque cela touche 60 pour cent du commerce mondial. Du point de vue politique, au départ c'était quelque chose qui reliait l'Union européenne à l'Asie, et, la Suisse ne faisant pas partie de l'Union européenne, la porte était plutôt fermée pour elle.

Suite à diverses interventions et à une approche qui a fait ses preuves, la Suisse et la Norvège ont réussi à être la semaine dernière, sauf erreur le 1er ou le 2 mars, acceptées sur le principe d'entrer dans le club à la fin de l'année au Laos, à Vientiane. Cette année 2012, ce n'est pas l'organisation par la Suisse qui est prévue, mais l'entrée officielle de la Suisse. Evidemment, il faut attendre ce sommet de Vientiane, mais cela se présente bien. La Suisse, du point de vue de son appartenance économique très forte à l'Europe et de son intérêt pour le développement des relations avec l'Asie, est particulièrement heureuse et bien placée si elle peut progresser dès cette année 2012 dans ce dossier.

Nous avons aussi eu l'année passée des images assez fortes avec l'engagement de la Suisse dans des domaines aussi importants que les droits de l'homme, la sécurité humaine au sens large et la coopération au développement, qui a été évoquée. Je dirai aussi toujours: il ne faut pas oublier, quand on parle de développement, la partie tout simplement "humanitaire" qui est si nécessaire dans bien des endroits du monde.

Je ne vais pas longuement parler du Conseil de l'Europe, mais j'aimerais tout simplement relever l'excellence du rapport qui a été fait par Monsieur le conseiller aux Etats Recordon. Nous partageons tout ce qui a été dit et surtout le fait que l'engagement parlementaire au Conseil de l'Europe est particulièrement important. On parle beaucoup de coordination en politique et la question est venue en politique étrangère. J'y reviendrai. Sans vouloir coordonner la politique du Parlement, ce que nous n'oserions décemment pas faire, nous aimerions dire que s'il y a un échange et un travail en commun, ce qui est le cas au Conseil de l'Europe - la réforme de la Cour internationale est là pour le prouver -, s'il y a une telle capacité de travail en commun, en respectant les pouvoirs et les prérogatives des uns et des autres, je crois que c'est très bon pour la Suisse. Et l'exemple du Conseil de l'Europe le marque clairement: l'engagement très fort des parlementaires dans des domaines très sensibles est remarqué. La capacité de la Suisse à contribuer à la résolution de problèmes globaux est appréciée. Si on peut le faire en commun, c'est une très bonne chose. Le Conseil fédéral est très ouvert pour de telles discussions, qui ne peuvent que servir notre pays.

J'aimerais dire qu'une fois qu'on a lu ce rapport dans le détail, ce que vous avez évidemment tous fait dans les deux langues, on aura remarqué également qu'il est important de définir les priorités pour l'avenir. C'est ce que le Conseil fédéral, sur la base de la réflexion faite en 2011 et même avant, a fait ces dernières semaines avec ces quelques pages de stratégie qui ont été évoquées. Le Conseil fédéral a en effet dit qu'il était absolument indispensable - "matchentscheidend" - de coordonner les actions des différents départements. C'est plus facile à dire qu'à faire, mais la volonté de coordonner est très claire au Conseil fédéral; il le souhaite vraiment. C'est aussi ce que prévoit cette stratégie, qui a été rapidement acceptée par le collège au début de la législature. Tout ne sera pas toujours coordonné parfaitement - il ne faut pas rêver -, ce n'est pas possible même avec la meilleure volonté du monde. Il y a beaucoup trop de choses qui se passent et cela demande beaucoup trop de temps pour le faire, mais la coordination sur les éléments essentiels est l'une des raisons de la réussite ou de l'échec des dossiers les plus importants. Nous partageons ce qui a [PAGE 137] été dit, aussi bien par Monsieur Berberat que par Monsieur Eder sur le fait, au fond, d'unir la Suisse en commençant déjà par les départements fédéraux.

La nouvelle stratégie du Conseil fédéral repart - cela a été dit - sur des bases intangibles qui sont celles de la Constitution. Une chose qui frappe, c'est que ces bases ne sont pas tellement connues. La politique étrangère n'est pas très connue des Suisses. Il est donc important de rappeler régulièrement le pourquoi, au fond, d'une politique étrangère. Son but essentiel est la défense des intérêts du pays et la promotion de ses valeurs qui sont ancrées dans la Constitution. Ce sont la lutte contre la pauvreté et la détresse, les droits de l'homme, la démocratie, la paix, la préservation des ressources naturelles. Tout y est. Au fond, il suffit de lire la Constitution pour y trouver l'objectif principal de la politique étrangère. A ces principes d'intérêts qui sont aussi ancrés dans la Constitution, avec en particulier la prospérité, l'indépendance et la sécurité, il faut ajouter non seulement des valeurs, mais aussi des principes. La politique extérieure suisse a des principes connus qui sont la neutralité, l'Etat de droit et l'universalité. Nous les avons confirmés.

Pour ce qui concerne l'universalité, j'aimerais préciser que pour le Conseil fédéral cela ne veut surtout pas dire qu'il ne faut pas mettre des priorités. L'universalité est importante pour notre pays parce que nous ne sommes pas dans de nombreuses organisations internationales comme l'OTAN et le G-20, ni membres de l'UE. Il nous faut donc avoir des bonnes relations un peu partout, mais il nous faut fixer des priorités: cela nous paraît essentiel. Il faut mettre des priorités pour notre action. Il n'est pas possible d'être partout en même temps. A la fin, si l'on ne fixe pas de priorités, on fera partout les choses à moitié.

Concernant la question de l'Etat de droit, qui est un principe de base, nous y reviendrons lors des autres débats. Il est très important que la Suisse puisse mettre l'accent sur l'Etat de droit. Au fond, la Suisse n'a d'avenir réel que dans le droit qui prime la force, et certainement pas le contraire.

Pour ce qui concerne la neutralité, aussi bien le droit de la neutralité que la politique de neutralité, c'est un moyen de défendre les intérêts de la Suisse, mais c'est également une bonne carte à jouer lorsqu'il y a la nécessité que la Suisse s'engage dans une médiation ou dans des bons offices, par exemple.

Nous ajoutons aussi, et là nous aimerions insister sur ce point, les principes de la solidarité et de la responsabilité. La réflexion du Conseil fédéral est très simple: il part du principe qu'à l'étranger - c'est confirmé tous les jours - notre image est plutôt bonne, mais enviée. La réussite économique, l'attractivité financière fiscale et surtout les autres domaines qui pointent et qu'il faut anticiper tels que la centralisation du commerce des matières premières, font que, potentiellement, il ne faut pas sous-estimer l'envie ou la jalousie à l'égard de notre pays. Il faut contrebalancer cela par les valeurs du pays qui sont mentionnées dans la Constitution, à savoir la solidarité et la responsabilité. C'est ce qui explique, par exemple, l'importance du chapitre "Coopération internationale" que nous discuterons prochainement, dans les années à venir, et qui est une partie intégrante de la politique étrangère et qu'il ne faut pas voir comme une opposition au réseau diplomatique. C'est réellement une partie intégrante de la politique étrangère.

Ces valeurs étant fixées, on a défini ensuite les axes prioritaires. Vous l'avez relevé tout à l'heure dans vos prises de position: il y a le devoir central lié aux Suisses de l'étranger. A ce sujet, j'aimerais confirmer que pour le Conseil fédéral, c'est important, et qu'il suit avec intérêt et conviction, pour un certain nombre de points, l'évolution des débats en commission et en sous-commission sur une éventuelle loi sur les Suisses de l'étranger qui lui paraît en soi tout à fait justifiée.

Après, il faut voir comment on la fait. Des points qui ne sont pas directement en lien avec cette loi mais qui pourraient être traités en parallèle ou en tout cas qui font l'objet de réflexions dans notre département et au Conseil fédéral sont la question de la responsabilité individuelle et de celle de l'Etat. Cela a été évoqué par Monsieur Berberat. Il s'agit de savoir, dans ce monde où certains endroits ont de grands problèmes, quel est le rôle de l'Etat. Jusqu'où doit-il aller et mettre en danger les éléments liés à l'Etat lors de prises d'otages dans des régions qui, je le répète, ont été clairement considérées et annoncées comme dangereuses? C'est un point sur lequel nous menons une réflexion. Il est évident que nous devons accorder des prestations modernes. En termes consulaires, nous devons aussi tenir compte de la réalité de ce monde et du danger à l'égard de l'Etat et de la Suisse en général. Cette situation-là non seulement pointe, mais se confirme depuis quelque temps déjà.

Nous avons donc fixé quatre axes principaux, que j'aimerais juste rappeler, parce que c'est important pour ces prochains temps. En premier lieu, nous avons dit que la priorité doit être donnée aux pays voisins. Il nous paraît fondamental de démontrer que la Suisse, au fond, pour être très simple, n'est pas une île. Elle est souvent présentée ainsi, mais elle ne l'est pas. Elle est de plus en plus liée par des problèmes ou des défis qui sont transfrontaliers avec la zone autour d'elle qui est très grande. Dans cette zone, nous avons des relations particulières avec trois grands pays qui sont dans le G-8, qui sont dans le G-20, qui, s'ils ont des problèmes avec les Suisses, irradient ces problèmes de manière globale. On l'a vu dans le domaine fiscal. En conséquence, ce qui est peut-être négatif pourrait être très positif si la Suisse réussit à améliorer ses relations avec ses voisins. Cela implique toute une série de dossiers, certains qui paraissent moins importants que d'autres, mais qui sont aussi importants, qui sont des problèmes depuis longtemps et qui devraient autant que possible, c'est notre tâche, être transformés en solutions. On peut parler par exemple de la problématique de l'aéroport Bâle-Mulhouse avec la France qui fait l'objet de discussions depuis longtemps et qui pourrait aboutir à une solution prochainement. En effet, il y a maintenant un accord au niveau des deux Etats, mais il y a encore une consultation avec les différents acteurs du dossier.

Je crois que c'est cela qu'il faut. Le Conseil fédéral souhaite transformer ces problèmes en défis pour lesquels il y aura des solutions, ce qui nous renforce en tant que pays, mais aussi en tant que zone plus homogène avec nos voisins.

Nous souhaitons également, c'est le deuxième axe, conforter et rénover autant que possible la voie bilatérale avec l'Union européenne. Nous avons lancé cette stratégie qui consiste à chercher à parler de tout, et pas uniquement des problèmes institutionnels, parce que ce débat abstrait nous a tout simplement conduits dans une impasse. Nous devons donc sortir de cette impasse, tout en parlant des vrais problèmes. A ce stade, à la question très concrète posée, en particulier par Monsieur Eder, de savoir si je confirme qu'il n'y a pas de plan B, je réponds qu'il n'y en a pas. Nous partons avec la volonté clairement exprimée par le Conseil fédéral, plus que dans le rapport de 2011, de conforter la voie bilatérale. Nous ne sommes pas inconscients face aux difficultés, mais nous estimons que c'est la voie choisie par la Suisse, qui a été confirmée par le peuple, sauf erreur à sept reprises. En respect de la volonté exprimée par notre population, nous devons rénover cette voie en respectant son esprit.

Evidemment, pour y arriver, il faut être deux. Les propositions de la Suisse doivent donner lieu à un échange avec l'Union européenne et, j'ajoute, aussi avec les capitales européennes, qu'il ne faut pas sous-estimer dans la formation de l'opinion de l'Union européenne. Donc, il n'y a pas de plan B et il n'y en a pas parce que nous voulons avancer avec cette proposition. Après, il faudra évidemment tenir compte des réalités.

Il n'y a pas non plus de volonté de reprise automatique du droit de l'Union européenne. En revanche, il faut trouver des solutions à ces aspects institutionnels. Mais nous souhaitons vraiment le faire, d'abord dans le cadre d'un accord pilote et, après, éventuellement le transférer sur les éléments d'un programme commun touchant aux autres dialogues et aux autres négociations.

Le troisième axe prioritaire de la stratégie de la Suisse est la recherche de sa stabilité dans l'Europe élargie. Quand nous [PAGE 138] parlons d'Europe élargie, les problèmes se posent très concrètement en particulier dans les Balkans, au Caucase, en Asie centrale, au Moyen-Orient et au Proche-Orient, ainsi qu'en Afrique du Nord. Donc, ce sont essentiellement ces régions-là qui concernent notre stabilité. Nous y ajoutons également tous les pays fragiles dans lesquels nous essayons de remonter un peu les structures de l'Etat. Cela se fait dans le monde entier et c'est lié à la coopération internationale.

Une question concrète de votre part à ce sujet concerne le délicat problème du Proche-Orient. J'aimerais vous dire que dans le même esprit que la stratégie générale, le souhait du département est de conforter, consolider ce genre de stratégies, déclinées sur une région, sur un thème, également avec l'ensemble du Conseil fédéral et des départements. Puisque vous souhaitez déjà des prises de position aujourd'hui et, comme c'est toujours la mode de personnaliser, donc de demander l'avis du nouveau chef du département, je vous répondrai avec respect. Je le répète, le souhait est vraiment d'avoir une politique non seulement claire, mais consolidée, et j'ajouterai, dans le cas présent, particulièrement équilibrée.

Tout d'abord, j'aimerais vous dire qu'il faut faire preuve de modestie. Dans le rapport, on parle d'élément central, d'engagement de la Suisse. C'est juste, mais je crois aussi que pour ce genre de situations, tout spécialement peut-être pour la situation particulièrement difficile au Proche-Orient et pour ce qui concerne les tensions israélo-palestiniennes, il faut faire preuve de modestie. Il ne s'agit pas de ne pas avoir d'ambition, mais il faut quand même être conscient que ce n'est pas un problème qui sera résolu demain, avec une intervention de tel ou tel pays, de la Suisse ou de la France. C'est quelque chose de complexe qui nous occupera. Nous espérons quand même trouver une solution, mais il faudra beaucoup d'engagement. La première chose est donc la modestie.

Puis, j'aimerais quand même rappeler les positions officielles de la Suisse, pas de l'une ou l'autre personne en particulier, mais de la Suisse. Elle a toujours dit qu'elle estimait que toute solution globale et durable aux problèmes du Proche-Orient doit se baser sur un certain nombre d'éléments. Le premier élément, c'est l'établissement d'une paix durable pour la région toute entière, fondée sur les quatre résolutions du Conseil de sécurité de l'ONU et tous les accords conclus par les parties au conflit. Le deuxième élément, c'est la reconnaissance du droit d'Israël à l'existence, en particulier son droit à la sécurité, dans des frontières sûres et internationalement reconnues. Le troisième, c'est la reconnaissance du droit du peuple palestinien à l'autodétermination et dans ce sens à l'établissement d'un Etat viable, conformément à la résolution 1397 du Conseil de sécurité de l'ONU. Le quatrième élément, c'est une solution juste, globale et négociée au problème des réfugiés palestiniens, et le cinquième, c'est un règlement négocié du statut final de Jérusalem, au terme duquel les parties occidentale et orientale de Jérusalem deviendront respectivement les capitales d'Israël et du futur Etat palestinien. Ce sont des éléments officiels et consolidés de la position suisse.

La stratégie 2012-2015 du Conseil fédéral, la stratégie dont on parle maintenant, prévoit une déclinaison conforme au cadre fixé pour les différents problèmes de ce type. Dans le cadre de cette stratégie 2012-2015, nous voulons en particulier normaliser nos relations avec l'ensemble des pays de la région, de façon à équilibrer notre politique au Proche-Orient. La politique de la Suisse doit être comprise comme neutre et impartiale aux yeux de tous. Cela implique des relations normalisées avec en particulier le Ministère israélien des affaires étrangères, et cela implique aussi le maintien du dialogue avec toutes les parties, mais cela implique que ce dialogue se fasse dans un cadre clair, qui soit lui aussi consolidé et équilibré. Qu'est-ce que cela veut dire concrètement, puisque vous posez évidemment la question du dialogue avec l'une des parties qui est le Hamas? Cela veut dire concrètement qu'à ce stade - encore une fois, non consolidé dans le détail - les contacts de la Suisse avec le Hamas doivent s'inscrire dans le cadre de l'engagement de la Suisse en faveur de la stabilité dans la région et de la promotion du droit international. La communication vers l'extérieur de cet engagement doit être transparente. Il s'agit d'un concept de dialogue humanitaire. A peu près à chaque rencontre que j'ai avec un collègue ministre des affaires étrangères, des questions sont posées sur ce sujet, parce qu'il y a un intérêt à savoir quel est le contenu de ce dialogue humanitaire, donc il faut le communiquer de manière transparente.

Il doit aussi y avoir un autre sens: un appel clair et particulier à la renonciation à la violence et au respect du droit international, notamment au droit international humanitaire, spécialement en ce qui concerne les tirs de roquettes, et également des droits de l'homme dans la bande de Gaza, par exemple la liberté d'expression, le droit des femmes, la lutte contre la torture. Puis, j'ajouterai - mais c'est à formuler plus précisément dans la stratégie déclinée pour le Proche-Orient que nous sommes en train de rédiger - qu'il faut trouver dans ce dialogue également une place pour une capacité réelle d'imaginer le droit à l'existence des Etats concernés, mais d'Israël en particulier, puisque c'est là que le bât blesse. C'est dans ce sens que nous allons. J'aimerais ajouter que nous fixons des priorités claires: l'engagement de la Suisse dans la promotion du droit, dans le respect du droit, et tout spécialement du droit international humanitaire, puis également l'action dans la coopération au développement et dans l'aide humanitaire. Voilà donc en ce qui concerne le troisième axe, celui de la stabilité.

En ce qui concerne le quatrième axe, les partenariats stratégiques globaux, j'aimerais simplement préciser que cela englobe aussi toute la question de la gouvernance globale - donc pas seulement les partenariats stratégiques avec des pays importants, émergents ou qui se développent particulièrement -, toute la question de l'ONU, avec un domaine dans lequel la Suisse souhaite vraiment s'engager qui est la question de la réforme et de la sécurité de l'ONU, toute la question d'un futur avec plus de légitimité, en particulier du Conseil de sécurité. Il y a là actuellement des éléments concrets avec une éventuelle résolution du groupe des "Small Five" dans lequel la Suisse est présente, qui pourrait être prochainement déposée. Puis, il y a aussi l'accent sur les thèmes forts de la Suisse que sont les droits de l'homme, mais cela peut aussi être la diplomatie par la science, et puis la promotion de la Genève internationale. Il y a là un gros effort à faire et peut-être aussi une nécessité d'unir la Suisse autant que possible, de manière à la rendre tout spécialement compétitive pour les prochains enjeux.

Voilà pour ce rapport 2011. Je regarde encore rapidement les questions de détail qui ont été posées; je crois que je n'ai pas encore répondu à toutes. Il y a encore la Francophonie et Kinshasa. Il n'y a rien de nouveau, le Sommet de la Francophonie est toujours prévu à Kinshasa, avec les points d'interrogation que nous pouvons imaginer et qui dépendent des décisions de la Francophonie elle-même et non pas de la Suisse seulement.

En ce qui concerne l'organisation consulaire et la collaboration avec d'autres pays européens, elle est en cours. Vous avez évoqué l'Autriche, qui est le premier partenaire en la matière, on peut le dire. Mais l'Allemagne est également en discussion. La Suisse a déjà décidé de représenter l'Allemagne pour la question des visas à Vancouver; en contrepartie nous sommes en discussion pour quelque chose dans une autre partie du monde. Oui, tout à fait, on peut imaginer que des tâches précises soient l'objet de représentation d'un pays par rapport à l'autre avec réciprocité dans une autre région du monde.

[VS]