Widmer-Schlumpf Eveline · Bundesrat · 2012-06-13

Wortprotokoll

Das Kollektivanlagengesetz, wie wir es heute haben, genügt den Anforderungen an den Anlegerschutz und an die Wettbewerbsfähigkeit nicht mehr, das hat sich insbesondere auch im Zusammenhang mit der Finanzkrise gezeigt. Auf internationaler Ebene, insbesondere in der EU, sind die gesetzlichen Anforderungen im Bereich der kollektiven Kapitalanlagen bereits mehrfach verschärft worden, und zwar massiv verschärft worden. Ich möchte ein paar Regelungen erwähnen: zum einen die im Dezember 2009 in Kraft gesetzte Ucits-Richtlinie, die an Publikumsanleger vertriebene kollektive Kapitalanlagen, also unsere Effektenfonds, regelt, zum andern die im Juli 2011 bereits in Kraft getretene EU-Richtlinie über die Verwalter alternativer Investmentfonds, die AIFMD, die heute erwähnt worden ist.

Von der AIFMD erfasst werden alle Vermögensverwalter kollektiver Kapitalanlagen, deren Fonds nicht von der Ucits-Richtlinie geregelt werden. Die AIFMD führt eine einheitliche Regulierung für alle Vermögensverwalter alternativer Investmentfonds ein. Die AIFMD zielt insbesondere auf einen verbesserten Schutz der professionellen Anleger. Die Frist für die Umsetzung der AIFMD ins nationale Recht der EU-Mitgliedstaaten läuft im Juli 2013 ab. Das ist der Grund, aus dem wir diese gesetzliche Anpassung vornehmen und auch die entsprechende Verordnung erlassen müssen. Ohne Anpassung des Kollektivanlagengesetzes, wenn wir also nichts machen, werden schweizerische Vermögensverwalter kollektiver Kapitalanlagen ab Juli 2013 nicht mehr für europäische kollektive Kapitalanlagen tätig sein können. Die Limite ist also Juli 2013.

Voraussetzung ist, dass die schweizerische Gesetzgebung als äquivalent zur europäischen Regulierung anerkannt wird. Darüber werden wir heute noch diskutieren: Was sind wirklich äquivalente Regulierungen? Die Frage ist im Zusammenhang mit bestimmten Bestimmungen schon gestellt worden. Dann müssen Regulierungslücken in den Bereichen Verwaltung, Verwahrung und Vertrieb von kollektiven Kapitalanlagen geschlossen werden, um für den schweizerischen Fondsmarkt den Zutritt zum EU-Markt und damit die Wettbewerbsfähigkeit zu erhalten. Je mehr die schweizerische Regulierung der AIFMD angeglichen wird, desto grösser ist nicht nur die Wahrscheinlichkeit, dass schweizerische Vermögensverwalter kollektiver Kapitalanlagen auch nach Mitte 2013 für europäische kollektive Kapitalanlagen tätig sein können, sondern auch die Wahrscheinlichkeit, dass von Schweizer Unternehmen ab dem Jahre 2015 ein EU-Pass für die Verwaltung und den Vertrieb erworben werden kann. Und das ist ja eigentlich eine Zielsetzung.

Für die Prüfung der Gesuche der Bewilligungsträger um Unterstellung unter das revidierte Gesetz muss die Finma noch etwas Zeit haben, darum drängt sich die Inkraftsetzung dieser Teilrevision auf. Es dauert also noch ein paar Monate, bis diese Überprüfungen durch die Finma stattgefunden haben werden. Die Umsetzung der im Gesetz dem Bundesrat eingeräumten Regulierungskompetenz auf Verordnungsstufe ist bereits in die Wege geleitet. Die betroffenen und interessierten Kreise wurden mit einbezogen, und ich hoffe, dass sie das, was sie jetzt mittragen, bis am Schluss mittragen; wir haben gelegentlich andere Erfahrungen gemacht.

Was sind die Hauptziele der Teilrevision? Man kann sagen, es gebe zwei oder vier Hauptziele, wie Herr Ständerat Zanetti gesagt hat; Herr Ständerat Freitag hat von zweien gesprochen; ich spreche von vier Hauptzielen. Das erste Ziel ist die Gewährleistung des Marktzugangs - darum beeilen wir uns auch -; zweitens geht es um die Verstärkung des Anlegerschutzes, auch das muss ein Ziel sein; drittens um den Erhalt der Wettbewerbsfähigkeit; viertens, das ist für mich auch ein ganz hohes Ziel, um den Schutz der Reputation des Finanzplatzes. Das wurde heute selten erwähnt, aber darum geht es auch, wenn wir solche Regulierungen machen.

Zum Erhalt der Wettbewerbsfähigkeit: Sie haben heute einen Artikel, der in der "Financial Times" erschienen ist und dann auch in deutschen Zeitungen abgedruckt wurde, als Beispiel für die Folgen einer zu weit gehenden Regulierung bzw. des Entwurfes des Bundesrates angeführt. Selbstverständlich hat uns das auch interessiert, wie es uns immer interessiert, wenn ein solcher Lead-Artikel erscheint und dann alle sagen: Das ist so, der hat Recht, er gibt genau das wieder, was den Tatsachen entspricht. So etwas interessiert mich immer sehr. Wir sind dem etwas nachgegangen. Wir haben versucht herauszubekommen, über die Botschaft, dann auch direkt beim Journalisten, wie es zu diesem Artikel gekommen ist. Es hat sich dann ergeben, dass man bewusst übertrieben hat, inhaltlich und auch bei der Platzierung, und dass man die Veröffentlichung bewusst auf die Sitzung der WAK-SR abgestimmt hat, dass der Artikel also zur richtigen Zeit veröffentlicht wurde. Es ist interessant, das zu wissen; ich mache manchmal die Überlegung, wie es zu so etwas kommt. Nicht zuletzt auch bei unserer Zusammenarbeit mit den Amerikanern ist es interessant zu sehen, wann und mit welchem Inhalt und zu welcher Zeit genau ein Artikel platziert wird. Das führt dann zu interessanten Diskussionen, auch in den zuständigen Kommissionen und mit den [PAGE 548] zuständigen Politikerinnen und Politikern. So viel zu diesem Artikel.

Die vier Hauptziele - das wurde heute auch gesagt - können in Konflikt zueinander treten; darauf hat man heute hingewiesen. Sie müssen deshalb auch ausgewogen gewichtet werden. Es wurde heute moniert, dass es nur um Sicherheit gehe. Es geht nicht nur um Sicherheit, sondern es geht auch um Sicherheit. Ich denke, es ist wichtig, dass man hier ein Gleichgewicht findet. Auch die Teilnehmer des Fondsmarktes haben im Übrigen je nach Grösse und Geschäftsbereich einander widersprechende Interessen; das haben wir auch in der Kommission gemerkt. Es gibt nicht einfach eine einheitliche Meinung aller Teilnehmer des Fondsmarktes; das ist auch noch interessant. Die Gesamtinteressen und die Ziele der Teilrevision dürfen - ich denke, da sind wir uns alle einig - nicht einfach zugunsten von einzelnen Individualinteressen geändert werden.

Die im Rahmen der Kommissionsberatung vorgeschlagenen Anpassungen des Entwurfes des Bundesrates können wir zum Teil nachvollziehen und auch unterstützen; ich habe das in der Kommission gesagt. Es gibt aber auch Änderungen, die viel stärker die Interessen der Fondsbranche berücksichtigen als die Interessen der Anleger, womit eben das Gleichgewicht nicht mehr gewährleistet ist. Da werde ich dann dagegen votieren. Es vergrössert das Reputationsrisiko für den Schweizer Finanzplatz, wenn wir kein ausgewogenes Verhältnis hinkriegen, und das gefährdet letztendlich auch die Aussichten auf Anerkennung der Äquivalenz; wir haben heute über die Äquivalenz der schweizerischen Regelung gegenüber der EU-Regelung gesprochen.

Im Bereich der Verwaltung bedeutet die Teilrevision die Unterstellung aller in der Schweiz oder von der Schweiz aus im Ausland tätigen Vermögensverwalter kollektiver Kapitalanlagen unter das Kollektivanlagengesetz. Die Teilrevision bedeutet auch, dass für kleinere Vermögensverwalter kollektiver Kapitalanlagen De-minimis-Regeln eingeführt werden, wobei sich diese Vermögensverwalter freiwillig dem Gesetz unterstellen können - darüber werden wir noch diskutieren. Ferner bedeutet die Teilrevision die gesetzliche Verankerung der Dienstleistungen, die ein Vermögensverwalter kollektiver Kapitalanlagen erbringen muss, sowie der Dienstleistungen, die er zusätzlich erbringen darf. Schliesslich bedeutet sie, dass zwischen der Finma und den relevanten ausländischen Aufsichtsbehörden Vereinbarungen abgeschlossen werden über Zusammenarbeit und Informationsaustausch bei Ausübung des Fondsgeschäfts für ausländische kollektive Kapitalanlagen durch schweizerische Vermögensverwalter kollektiver Kapitalanlagen.

Die Kommissionsmehrheit stellt hier für das Erfordernis solcher Kooperationsvereinbarungen auf ausländische Rechtsvorschriften ab. Meines Erachtens ist das problematisch - wir werden das an der richtigen Stelle noch diskutieren -, denn damit werden das Informationsrecht und die zur effizienten Aufsicht notwendige Kooperation vom ausländischen Recht und von ausländischen Behörden abhängig gemacht. Das scheint mir nicht ganz das zu sein, was wir möchten.

Die Anforderungen an die Schweizer Bewilligungsträger müssen den internationalen Standards angepasst werden; dies bedeutet beispielsweise höhere Eigenmittelanforderungen für die Sicav, eine der Tätigkeit angemessene Organisation sowie Massnahmen zur Sicherstellung der Einhaltung der Verhaltensregeln.

Im Bereich der Verwahrung verlangt die Teilrevision zwingend die Bestellung einer Depotbank, auch für die Aktiengesellschaft mit variablem Kapital (Sicav) oder fixem Kapital (Sicaf). Zudem sorgt die Vorlage für eine gesetzliche Verankerung der Anforderungen an die Depotbank bzw. die Organisation; über die Depotbank und die Haftung werden wir an der richtigen Stelle noch diskutieren.

Im Bereich des Vertriebs bedeutet die Teilrevision die Umstellung vom Begriff "öffentliche Werbung", der zu Auslegungsproblemen führt, zum Begriff "Vertrieb". Weiter bringt sie auch eine klare Trennung zwischen Vertrieb und Vermögensverwaltung einerseits und Anlegerqualifikation anderseits. Weiter bedeutet sie eine konsequente Trennung der Kategorie der qualifizierten Anleger von der Kategorie der Publikumsanleger. Sie bedeutet ebenfalls, dass der auch in der Schweiz stattfindende Vertrieb ausländischer kollektiver Kapitalanlagen - Stichwort: qualifizierte Anleger - obligatorisch dem Kollektivanlagengesetz unterstellt wird, während gemäss Kommissionsentscheid nunmehr Personen, die ausländische kollektive Kapitalanlagen von der Schweiz aus ausschliesslich an qualifizierte Anleger vertreiben, vom Geltungsbereich ausgenommen werden sollen. Das war ein Entscheid der Kommission, über den wir heute sicher auch noch diskutieren werden.

Weiter bedeutet die Teilrevision, dass für den Vertrieb ausländischer kollektiver Kapitalanlagen in der Schweiz stets ein Vertreter bestellt werden muss, der die Interessen der Anleger in der Schweiz wahrnimmt. Schliesslich ist festzuhalten, dass im Bereich des Vertriebs vermögende Privatpersonen neu nur noch als qualifizierte Anleger gelten sollen, wenn sie ausdrücklich und schriftlich erklären, dass sie dies wollen. Es gibt für sie also ein Opting-in. Im Gegensatz dazu soll es für Vermögensverwaltungskunden mit Vermögensverwaltungsvertrag ein Opting-out geben; sie können also ausdrücklich und schriftlich erklären, dass sie nicht als qualifizierte Anleger gelten wollen.

Ich komme zum Fazit: Was würde ohne Revision des Kollektivanlagengesetzes geschehen? Ohne Revision des Kollektivanlagengesetzes hätten die schweizerischen Vermögensverwalter kollektiver Kapitalanlagen ab Mitte 2013 keinen Zugang zum EU-Markt mehr. Die Finma muss, ich habe es gesagt, einen genügend grossen Zeitraum zur Verfügung haben, um die Gesuche jener bearbeiten zu können, die man dann dem Kollektivanlagengesetz unterstellt. Neben Wettbewerbsfähigkeit und Marktzugang für die Fondsbranche müssen unbedingt auch der Anlegerschutz und die Reputation des Finanzplatzes angemessen berücksichtigt werden. Ich möchte Sie bitten, das ganz besonders bei den entsprechenden Minderheitsanträgen zu berücksichtigen.

Es gilt, Regulierungslücken zu schliessen und die Regulierung in der Schweiz dem internationalen Standard anzupassen. Eine nicht gleichwertige Regulierung - ich werde gelegentlich darauf hinweisen, wo sie noch als gleichwertig gelten kann und wo nicht, zum Beispiel bei der Regulierung der Depotbanken - wird die Sicherstellung des Zutritts zum EU-Markt für schweizerische Vermögensverwalter kollektiver Kapitalanlagen trotz Unterstellung infrage stellen; dessen muss man sich einfach bewusst sein. Wir haben es heute gehört, wir wollen äquivalente Regelungen, nicht weiter gehende, aber äquivalente Regelungen. Das heisst aber auch, dass wir uns in allen Bereichen daran halten sollten. Es kann nicht darum gehen, schlauere Regelungen zu haben, wenn sie nicht äquivalent sind; es kann nur dann darum gehen, schlauere Regelungen zu haben, wenn sie auch äquivalent sind. Sonst bereiten wir uns erneut Schwierigkeiten.

Die Einführung der AIFMD und die Überarbeitung anderer Finanzmarktrichtlinien im EU-Raum wie Ucits und Mifid werden - das ist uns allen klar - grosse Umwälzungen für die betroffenen Finanzmarktakteure mit sich bringen. Auch die Teilrevision des Kollektivanlagengesetzes stellt die hiesige Fondsindustrie vor grosse Herausforderungen, das ist klar. Die Erfahrungen bei der Anwendung der geltenden Regelung und die internationalen Regulierungsbestrebungen zeigen, dass der Schweizer Finanzplatz nicht auf dem geltenden Regulierungsniveau stehenbleiben darf, sonst haben wir die Möglichkeit des Marktzutritts mittelfristig nicht mehr. Wir hätten dann auch ein Problem mit der Reputation - das wäre für den Finanzplatz tatsächlich ein Problem -, und wir hätten auch keine Regelung, die beim Anlegerschutz kompetitiv wäre. Alles in allem braucht es jetzt eine gute und ausgewogene Lösung, die all diesen Bestrebungen Rechnung trägt.

Ich bitte Sie, auf die Vorlage einzutreten und sich immer daran zu erinnern, dass wir eine äquivalente Regulierung schaffen müssen, die am Schluss tatsächlich all diesen Anforderungen Rechnung trägt.