Keller-Sutter Karin · Ständerat · 2013-06-12

Wortprotokoll

Wenn es einen Beweis dafür braucht, dass Politik oft darin besteht, zwischen zwei Übeln zu wählen, dann - meine ich - ist der Beweis heute bei diesem Geschäft wohl eindrücklich erbracht. Wir haben hier einen schwierigen Entscheid vor uns, und das Geschäft war auch für den Bundesrat schwierig. Ich möchte ausdrücklich sagen, dass ich die Bemühungen unserer Finanzministerin wie auch des Bundesrates in diesem Dossier anerkenne und respektiere.

Ich habe mir wie alle hier in diesem Saal den Entscheid nicht einfach gemacht. Der Druck in dieser Situation ist doch ausserordentlich. Es gibt doch Druck von verschiedenen Finanzinstituten, Druck der Kantone usw. In der WAK haben wir ja den Humor nicht verloren und scherzhaft gesagt, wir seien die Sandwichkommission, nicht nur wegen der Verpflegung, sondern auch weil wir im Sandwich verschiedener Interessen stehen. Nach reiflicher Überlegung, nach den Diskussionen und nach den intensiven Hearings in der Kommission bin ich zur Überzeugung gelangt, dass ich auf das Geschäft nicht eintreten werde.

Ich möchte klarstellen, dass ich für eine Lösung des Steuerstreits bin und es befürworte, wenn der Bundesrat eine solche Lösung trifft. Damit sollen Rechtssicherheit und Stabilität für unseren Finanzplatz erreicht werden. Die Altlasten der Banken, die unversteuerte US-Vermögen betreut haben, müssen bereinigt werden. Ich bin aber der Meinung, dass diese Ziele mit der vorliegenden Lösung nicht erreicht werden können. Wir haben keine Globallösung, die die Altlasten der Banken sozusagen per saldo aller Ansprüche bereinigt. Wir können also auch nicht sicher sein, dass der vielzitierte Schlussstrich tatsächlich gezogen wird, die amerikanischen Behörden die Schweizer Banken nicht zu einem späteren Zeitpunkt wiederum zur Rechenschaft ziehen wollen und nicht nach Ablauf der Einjahresfrist wieder neue Vorwürfe kommen und neue Verfahren eingeleitet werden. Das vorliegende dringliche Bundesgesetz, das als notwendige Voraussetzung für die Durchführung des sogenannten Programms [PAGE 504] entworfen wurde, erfüllt dieses Erfordernis und diese Erwartung aus meiner Sicht nicht.

Wenn ich auf das Geschäft nicht eintrete, dann tue ich das auch, weil ich grosse rechtsstaatliche Bedenken habe. Die US-Behörden bieten den Schweizer Banken das Programm an. Damit es durch das Department of Justice durchgeführt werden kann, müssen die Banken - das haben wir ja jetzt gehört - die Daten von Mitarbeiterinnen und Mitarbeitern und auch von Dritten, also von Rechtsanwälten und Treuhändern usw., liefern. Von uns wird damit verlangt, dass wir die geltende Rechtsordnung in der Schweiz während eines Jahres, also während der Dauer dieses Programms, ausser Kraft setzen, und das ohne Referendumsmöglichkeit. Das ist für mich nicht nur rechtsstaatlich, sondern auch demokratiepolitisch problematisch. Wenn das Schule macht, dann setzt sich das Schweizer Parlament direkt dem Druck der amerikanischen Justizbehörden aus und kommt wahrscheinlich nicht umhin, auch in anderen Fällen diesem Druck nachzugeben. Für mich gibt es, Kollege Engler, einen Unterschied zu Fatca: Fatca ist zwar auch eine Kröte, aber eine kleinere, da dort mindestens die Spielregeln bekannt sind; wir haben dort mindestens den Vorteil, dass wir wissen, dass wir die Vorsorge der Schweizerinnen und Schweizer, die Säulen 2 und 3a, schützen und ausschliessen können.

Das rechtsstaatlich problematische Vorgehen beim vorliegenden Geschäft wird noch dadurch verschärft, dass ich - wie viele andere auch - nicht sicher sein kann, dass damit der Steuerstreit beendet wird. Es gibt keine Garantie. Zudem kennen wir das Programm nicht. Als ehemalige Justizdirektorin kann ich ja noch nachvollziehen, dass eine Justizbehörde nicht mit einem Parlament über ein unilaterales Programm sprechen möchte, das im Einzelfall nach Ermessen des Department of Justice angewendet wird. Wenn dies aber so ist, dann ist das Parlament ohnehin die falsche Ebene. Wir können das Programm ja weder im Detail einsehen noch ändern oder beeinflussen - und trotzdem tragen wir in letzter Konsequenz die Verantwortung für dessen Anwendung. Es gibt gewisse Kantonalbanken, die gesagt haben, die Politik müsse jetzt Verantwortung übernehmen, sie müsse aber das Programm kennen und garantieren, dass dann die Bussenhöhe nicht über 40 Prozent der Vermögen gehe und dass die Bussen nicht härter seien als damals bei der UBS. Nun, ob das der Fall sein wird, kann ich nicht wissen, und ich kann es auch nicht garantieren. Aufgrund der Informationen, die ich habe, muss ich eher davon ausgehen, dass die US-Behörden jene Banken, die 2009 noch UBS-Kunden übernommen haben, nicht schonen werden. Das ist aber eine Mutmassung. Ich fühle mich wie eine Fussballspielerin, die aufs Feld geschickt wird und der man sagt: "Spiel mal - aber die Spielregeln sind geheim!"

Der Bundesrat hat während Jahren mit den US-Behörden verhandelt und verfügt im Unterschied zum Parlament über alle Informationen und auch Hintergründe, die es ihm erlauben zu entscheiden, ob die Angelegenheit dringlich und unumgänglich ist und keinen Aufschub duldet. Der Bundesrat kann in diesem Fall die Lösung auf der Basis von Artikel 271 des Strafgesetzbuches, das heisst also im Rahmen des geltenden Rechts, herbeiführen.

Der Bundesrat hat den zwölf Banken, gegen die in den USA Strafuntersuchungen laufen, bereits im April 2012 die Bewilligung erteilt, die geforderten Daten zu liefern, und er kann das auch im vorliegenden Fall tun. Zu dieser Erkenntnis kommt auch der Gutachter des Finanzdepartementes, Professor Kunz. Ich zitiere nicht aus dem Gutachten, das wir in der Kommission erhalten haben, sondern aus dem gleichen Gutachten, das in der "Schweiz am Sonntag" abgebildet wurde. Dort hält nämlich Professor Kunz klar fest, dass der Bundesrat für Einzelbewilligungen zugunsten von partizipierenden Banken zuständig ist. Es braucht also klar kein Notrecht, wie in den Medien oder auch hier in diesem Saal in diesem Zusammenhang teils gesagt wurde.

Der Bundesrat argumentiert, dass die Lösung im Rahmen von Artikel 271 des Strafgesetzbuches aufgrund des fehlenden Datenschutzes nicht gerichtsfest sei und dass es damit zu Verzögerungen bei der Datenlieferung kommen könne. Ausserdem argumentiert er, dass er damit das Datenschutzgesetz verletze. Der Eidgenössische Datenschützer kommt jedoch gemäss seinen Aussagen in der gestrigen "NZZ" zu einer anderen Einschätzung. So hat er im letzten Herbst die datenschutzrechtliche Bewilligung für die Lieferung von Mitarbeiterdaten erteilt. Dies erfolgte unter Auflagen; insbesondere mussten die Betroffenen vorinformiert werden.

Unabhängig davon, dass der Bundesrat gestützt auf Artikel 271 des Strafgesetzbuches die Kompetenz für Einzelbewilligungen besitzt, frage ich mich, was eigentlich der Vorteil dieses dringlichen Bundesgesetzes ist. Wir haben ja in Artikel 2 einen neuen Absatz 5 eingefügt, der ein Widerspruchsrecht der betroffenen Mitarbeiter und Dritten vorsieht; ich habe dem auch zugestimmt. Verwiesen wird dabei insbesondere auf die Klagemöglichkeit gemäss Artikel 15 des Datenschutzgesetzes. Damit haben wir doch das gleiche Klagerisiko wie bei einer Lösung im Rahmen des geltenden Rechts, gestützt auf Artikel 271 des Strafgesetzbuches. Wir haben zwar - wir werden das allenfalls in der Detailberatung sehen - das Gesetz rechtsstaatlicher gemacht, wir haben mehr Schutz eingebaut, aber es damit aus Sicht der Amerikaner auch verwässert. Ich bin gespannt, wie man dann hier den Wünschen des Department of Justice so schnell gerecht werden kann.

Ich stelle mir bei einem Nichteintreten klar eine Lösung im Rahmen des geltenden Rechts vor und würde vom Bundesrat erwarten, dass er gestützt auf Artikel 271 des Strafgesetzbuches handelt. Politisch ist es ohnehin fragwürdig, das Parlament mit der Lösung des Steuerstreits, so wie er sich jetzt entwickelt hat, zu befassen. Offensichtlich war die Verhandlung auf ein ausserparlamentarisches Verfahren ausgelegt. Die Amerikaner wollten ihrerseits nie ins Parlament gehen und stellten sich auch nicht vor, dass die Schweizer dies auf ihrer Seite tun. Wir sprechen auch nicht von der gleichen Ebene: Hier ist es ein Parlament, in den USA eine Justizbehörde. Es ist nicht erstaunlich, dass es vor diesem Hintergrund zu den Friktionen kommt, die wir in diesen Tagen erleben. Neben dem rechtsstaatlichen gibt es also auch ein staatspolitisches Argument: Der Bundesrat soll auf seiner Ebene mit den US-Behörden verkehren.

Wenn ich auch klar für die Beilegung des Steuerstreits mit den USA bin, so hat mich während der Hearings doch das Verhalten gewisser Banken irritiert. Nur wenige standen dazu, dass in der Finanzindustrie auch Fehler gemacht worden sind. Die Verwaltung von unversteuerten Vermögen ist zwar in der Schweiz nicht strafbar, in den USA ist dies hingegen anders, und wer im Ausland geschäftlich tätig ist, muss sich an die dort geltende Rechtsordnung halten. Das erwarten wir von Unternehmen, die in der Schweiz tätig sind, auch.

Wer nach dem Fall UBS bereitwillig UBS-Kunden übernommen hat, musste sich des Risikos bewusst sein. In einer liberalen Wirtschaftsordnung gilt für mich, dass Entscheidung und Haftung sowie Rendite und Risiko zusammenhängen. Oder anders ausgedrückt: Die Banken müssen die Verantwortung für die begangenen Fehler übernehmen. Auch in der Bevölkerung wird dies erwartet, und ich meine, das ist auch politisch dringend nötig. Der Schweizer Souverän hat bekanntlich immer viel Verständnis für die Anliegen der Wirtschaft. Es gab ein Vertrauensverhältnis zwischen Wirtschaft, Politik und Gesellschaft, aber dieses ist in letzter Zeit, gerade auch wegen des Verhaltens einzelner Vertreter der Finanzindustrie, brüchiger geworden. Wenn das Vertrauen der Bevölkerung zurückgewonnen werden soll, müssen die Banken Verantwortung tragen. Solange in der Bevölkerung das Gefühl vorherrscht, dass man jene schützt, die Fehler gemacht und gegen Gesetze verstossen haben, schadet das dem ganzen System.

Im Vorfeld der heutigen Debatte und auch heute war oft von einer Güterabwägung, von einer Gewichtung der Risiken die Rede, aber wenn wir ehrlich sind, können wir weder die Konsequenzen noch die Risiken abschliessend beurteilen, und das gilt für beide Fälle - für ein Ja und für ein Nein. Die Kultivierung von Untergangsszenarien erachte ich aber als gefährlich und als unverhältnismässig, zumal die Banken der [PAGE 505] Gruppe 1, also diejenigen, gegen die bereits eine Strafuntersuchung eröffnet worden ist, das Programm gar nicht in Anspruch nehmen können.

Zudem bedeutet ein Nichteintreten auf die Vorlage nicht einfach ein Nein zu einer Lösung, das möchte ich nochmals klar betonen. Mit einem Nichteintreten sagen wir Nein zu einem rechtsstaatlich fragwürdigen Verfahren. Wir sagen aber auch, dass wir erwarten, dass der Bundesrat im Rahmen des geltenden Rechts handle. Fairerweise muss man auch sagen, dass es der Bundesrat beim vorliegenden Geschäft so oder so nicht recht machen konnte. Man hätte ihn auch kritisiert, wenn er selbst entschieden hätte und wenn er nicht ins Parlament gekommen wäre. Ich meine deshalb, dass ein Nichteintreten auch eine Art Brücke sein kann. Wir sagen damit, dass er auf seiner Stufe im Rahmen des geltenden Rechts und nicht mit Notrecht entscheiden soll.

Ich bitte Sie, auf die Vorlage nicht einzutreten.