Levrat Christian · Ständerat · 2013-06-12

Wortprotokoll

Nous sommes confrontés à une question difficile et je sais que beaucoup dans cette salle ont lutté longtemps avant de prendre une décision définitive. Je crois aussi que, dans cette situation, des reproches réciproques en irresponsabilité n'amèneront pas notre conseil beaucoup plus avant.

Nous avons à prendre une décision où il n'y a que de mauvaises options, une décision où nous sommes soumis à une pression extérieure inimaginable, une décision où tout doit se faire dans l'urgence, une décision où personne, ou presque, ne dispose d'une vision précise des éléments qu'il serait nécessaire de connaître pour trancher en toute responsabilité, une décision où les conséquences d'un oui tout comme celles d'un non n'apparaissent pas évidentes, une décision prise en l'absence de faits, une absence qui n'est que très partiellement compensée par les déclarations péremptoires des uns et des autres.

Comme tous ici, ou presque, j'ai dû me faire violence, me convaincre qu'il était de mon devoir de trancher, de rendre une réponse pour permettre aux institutions de fonctionner.

Notre commission a siégé durant dix-huit heures sur ce dossier. Nous avons terminé notre travail dans la nuit de lundi à mardi, un peu harassés, mais au moins avec le sentiment d'avoir fait tout ce qui est en notre pouvoir pour décider en notre âme et conscience. Nous avons entendu plus d'une dizaine de représentants des banques, des organismes faîtiers, les autorités de surveillance, les cantons concernés, la Conférence des directeurs cantonaux des finances et bien sûr le secrétaire d'Etat, Monsieur Ambühl, et notre conseillère fédérale, Madame Widmer-Schlumpf, qu'il faut remercier pour son engagement depuis des années dans un dossier difficile et pour son assiduité à accompagner nos travaux. Je tiens également à remercier ici le président de la Commission de l'économie et des redevances pour sa maîtrise des travaux jusqu'à des heures avancées dans la nuit.

Au final, je suis arrivé à la conviction qu'il était nécessaire de ne pas entrer en matière sur ce projet pour trois raisons:

1. Les procédures suivies ne permettent pas au Parlement d'apprécier l'opportunité et le bien-fondé du programme qui nous est soumis.

2. Les conséquences d'un refus ou d'une approbation du programme ne peuvent être évaluées sérieusement.

3. C'est la raison la plus importante: une correction rétroactive du droit sur la base d'une procédure d'urgence, dans le but de sauver les banques de poursuites légitimes, revient à amnistier leurs responsables de leurs erreurs passées.

Le Conseil fédéral, lors des entretiens de Watteville le 17 mai dernier, puis lors de la séance subséquente du Bureau de notre conseil, nous a demandé de mettre à l'ordre du jour l'adoption d'un arrêté fédéral soumis à référendum, visant à la ratification d'un traité international sous forme de Memorandum of Understanding entre les Etats-Unis et la Suisse. Le programme dont il est question aujourd'hui aurait dû figurer en annexe à ce Memorandum. Il était plausible alors de considérer que le Parlement devait se prononcer sur cet objet, parce qu'il aurait pu le faire en connaissance de cause en toute transparence.

Malheureusement, le projet présenté dix jours plus tard par le Conseil fédéral était très différent. Il ne s'agissait plus d'un Memorandum of Understanding, il n'était pas prévu d'informer le Parlement des détails du programme. Pire, celui-ci est présenté comme une offre unilatérale des Etats-Unis, alors même que le Secrétariat d'Etat aux questions financières internationales reconnaît que chaque détail a été [PAGE 499] débattu durant des semaines et des mois, négocié de fait entre les deux délégations. Et l'affaire devrait aujourd'hui non seulement être traitée de manière urgente dans les deux chambres, mais également soustraite au référendum!

Compréhensible lorsqu'il s'agissait d'un accord international, la saisine du Parlement l'est beaucoup moins lorsqu'il s'agit de donner l'absolution politique à un programme secret dans une situation confuse.

Cette manière de procéder doit nous interpeller. Les procédures parlementaires sont là pour garantir la qualité de nos décisions, pour s'assurer que soient respectées les opinions des uns et des autres, pour offrir une procédure démocratique, transparente, compréhensible pour l'ensemble de la population.

Or l'article 1 du projet qui nous est soumis prévoit d'abord à l'alinéa 1 que le Conseil fédéral puisse autoriser les banques à respecter toutes les exigences liées à la mise en oeuvre de l'accord. Il s'agit d'une dérogation générale au droit, limitée il est vrai, mais très partiellement seulement, par les alinéas 2 - transmission de données de tiers et de collaborateurs - et 3 - transmission de données de clients. Cette dérogation générale, problématique en soi, l'est d'autant plus que le Parlement ignore les points essentiels du programme conclu avec les Etats-Unis. Il devrait donner un blanc-seing politique à un programme dont il ne connaît pas les règles fondamentales! L'exercice par un parlementaire de sa responsabilité politique exige un minimum d'informations sur la situation de départ à laquelle il est confronté, sur les options qui se présentent à lui et sur les conséquences de ses choix. Difficile de soutenir que ce soit le cas en l'espèce! Il n'est pas envisageable sur ce point déjà d'approuver le projet de loi.

Ensuite, la solution proposée revient à modifier le droit actuel en Suisse afin de permettre aux banques de transmettre aux Etats-Unis les noms de collaborateurs et de tiers ayant oeuvré de manière conforme au droit suisse, mais en violation du droit américain durant la période 2008/09, précisément durant les deux derniers trimestres 2008 et le premier trimestre 2009. Il s'agit d'un effet rétroactif qui me semble des plus discutables du point de vue de la sécurité du droit. Et le moins que l'on puisse dire, c'est qu'un certain nombre d'experts, notamment la Fédération suisse des avocats, sont dubitatifs face à la légalité du procédé.

S'y ajoute pour moi l'argument suivant. Si le Conseil fédéral peut envisager de modifier la loi à titre rétroactif, pourquoi modifier précisément la loi sur la protection des données et ne pas modifier la loi sur les banques? Pourquoi livrer au fisc américain les noms des collaborateurs et des tiers impliqués plutôt que ceuse des clients fraudeurs et criminels? Pourquoi, si déjà nous tordons nos principes juridiques, ne pas le faire au détriment des tricheurs plutôt qu'à celui de leurs complices ou, pire encore, de pauvres hères qui n'ont fait que suivre les instructions de leur hiérarchie? Dans l'affaire UBS, au moins, nous avions eu le courage de transmettre les noms des clients aux autorités américaines et non pas ceux de tiers.

Enfin, et toujours sur la forme, je me limiterai à cette dernière objection: l'urgence ne me paraît pas fondée sur des faits vérifiables. Nous négocions depuis plus de quatre ans avec les Etats-Unis; depuis deux ans, nous travaillons à la recherche d'une solution globale. L'accord de double imposition ratifié lors de la session de printemps 2012, sous une pression similaire à celle qui est exercée contre nous aujourd'hui, n'a toujours pas été traité par le Sénat américain. Et plus de 300 cas de clients d'UBS, dont nous avons autorisé la livraison des noms en 2010, sont encore bloqués par divers recours auprès des tribunaux suisses.

Je ne veux pas exclure ici que certaines pressions puissent être exercées, ni que la situation pourrait un jour devenir particulièrement désagréable, ni même qu'il soit nécessaire d'agir. Mais enfin, l'urgence repose pour l'essentiel sur les déclarations du Department of Justice faites face à nos négociateurs, ni plus ni moins. Je n'ai pas la moindre déclaration directe de responsables américains sur ce point. Il s'agit principalement de supputations, peut-être correctes, peut-être pas. Il est difficile en tout cas sur cette base de justifier l'exercice de gymnastique auquel est contraint le Parlement, ni surtout la suppression de toute possibilité de référendum.

Sur la forme donc, permettez-moi de retenir que ce projet de loi constitue un dangereux précédent qui amène le Parlement à s'écarter de sa pratique de manière hasardeuse.

Quittons la forme pour nous intéresser au fond: sur le fond, sommes-nous dans une situation telle qu'il nous faille jeter aux orties toutes les règles et tous les principes établis? C'est évidemment la question la plus délicate; elle a été longuement abordée, à raison, par Monsieur Bischof. Comme je l'ai dit, nous avons peu d'éléments concrets pour en juger et il est effectivement probable qu'une rupture pure et simple des discussions avec les Etats-Unis entraîne un risque d'escalade. Mais enfin, il faut quand même constater qu'entre une rupture abrupte et l'adoption dans l'urgence de ce projet de loi, il existe une certaine marge de manoeuvre.

Cette marge de manoeuvre permettrait par exemple au Conseil fédéral de prononcer, dans des cas concrets particulièrement difficiles, des autorisations portant exception à l'article 271 du Code pénal. C'est le même mécanisme qui a permis, en avril 2012, à neuf banques de livrer aux Etats-Unis les données qu'ils réclamaient. Appliqué, il est vrai, sur une base individuelle et concrète, et non de manière générale et abstraite, il atteindrait des objectifs similaires à ceux visés par le projet de loi urgente: les données transmises, les voies de recours, les cautèles mêmes en faveur du personnel pourraient être sensiblement les mêmes et, suite aux modifications apportées par la commission, tiers et collaborateurs peuvent dans une voie comme dans l'autre s'opposer à la transmission de leurs données, y compris auprès des juridictions civiles. Celles-ci décideraient simplement dans un premier cas sur l'existence d'un intérêt prépondérant à la transmission des données, dans le second cas, celui du projet de loi urgente, si les intéressés ont contribué ou non de manière active à contourner le droit fiscal américain. Je ne suis pas certain qu'une des preuves - l'intérêt public prépondérant - soit plus difficile à apporter que l'autre - la collaboration à des fraudes fiscales aux Etats-Unis - et ceci en particulier si le juge civil de Sissach, de Sion ou de Bülach est appelé à trancher cette question. Finalement, ils sont des délinquants et doivent, comme les autres, assumer leurs actes.

Il est évident, et nous devons le reconnaître, que l'on soutienne la majorité ou la minorité, qu'une plainte contre une banque suisse aux Etats-Unis risque d'être difficile à surmonter sans dégâts. Mais personne n'oblige ni le Conseil fédéral ni les banques concernées à rester inactifs jusqu'à ce que les choses se soient dégradées à ce point. A l'inverse, le refus d'entrer en matière du Parlement préserverait ainsi une marge de manoeuvre maximale pour le Conseil fédéral. Ce dernier ne se prononce pas sur l'opportunité ou non de participer à ce programme; il n'indique pas s'il entend ou non livrer les données requises par les Américains et, pour la majorité d'entre nous, il n'indique pas même vouloir protéger les banquiers concernés.

Le Parlement se borne à retenir qu'il ne dispose pas des informations lui permettant de trancher, que le Conseil fédéral pourrait, sans avoir recours au droit d'urgence constitutionnel, permettre aux discussions avec les Etats-Unis de progresser en délivrant, comme en 2012, des autorisations au sens de l'article 271 du Code pénal et enfin, qu'il n'entend pas trancher la question de l'opportunité ou non de livrer les données requises.

Je reviens en conclusion à ce qui me perturbe le plus dans cette affaire - je vous le dis assez honnêtement: c'est la question de la responsabilité politique des uns et des autres. Il n'a échappé à personne que nous sommes dans une sorte de jeu de Pierre noir où personne ne veut prendre la responsabilité d'une mesure douteuse sur le plan du droit, incertaine dans ses conséquences, mais surtout d'une décision qui montre qu'aujourd'hui encore, les banques bénéficient dans notre système politique d'un régime de faveur.

Permettez-moi de développer ce dernier point d'une manière un peu plus personnelle et, une fois n'est pas coutume dans [PAGE 500] ce conseil, de faire référence à quelques étapes historiques et partisanes. De toutes les forces politiques, celle à laquelle j'appartiens peut revendiquer une constante: celle de lutter contre l'argent noir ou gris, celle d'avoir toujours dénoncé un modèle d'affaires basé sur l'abri offert aux tricheurs, celle d'avoir toujours mis nos valeurs de justice et de démocratie avant les intérêts - souvent mal compris d'ailleurs - des instituts bancaires. Et certains de mes prédécesseurs l'ont payé cher: l'initiative populaire "contre l'abus du secret bancaire et de la puissance des banques", lancée suite au scandale du Credit Suisse à Chiasso en 1977 dans une affaire d'argent noir, a permis au Conseil fédéral de l'époque de constater qu'"ailleurs aussi, il est licite d'assister des citoyens qui pratiquent l'évasion fiscale". Le peuple a rejeté notre initiative à près de 80 pour cent.

Plus tard, Jean Ziegler a vu son immunité levée, s'est vu poursuivi et a été finalement ruiné pour avoir, dans son livre "La Suisse lave plus blanc", dénoncé le rôle des banques dans notre démocratie.

En réponse à un question, en 2001, le conseiller fédéral Villiger indiquait, lors de l'introduction de l'accord QI avec les Etats-Unis, que "le secret bancaire n'est pas négociable", une phrase célèbre reprise en 2008 par son successeur, le conseiller fédéral Merz, qui indiquait que ceux qui voulaient craquer le secret bancaire allaient "se casser les dents". Cette déclaration a été faite en pleine affaire UBS; elle a été faite précisément à l'instant où se déroulaient les faits dont nous parlons aujourd'hui, au moment où les clients d'UBS cherchaient une autre banque susceptible de les accueillir. Vous me permettrez de voir dans ces propos à tout le moins un encouragement tacite aux fraudeurs du fisc américain et un blanc-seing donné aux opérations que les banques dont nous parlons aujourd'hui menaient à cette époque.

Les héritiers politiques de Messieurs Villiger et Merz ne peuvent nier leur héritage et doivent l'assumer, comme d'autres, dont je suis, doivent assumer l'héritage de Jean Ziegler et des auteurs de l'initiative populaire sur les banques. Ceci d'autant plus que l'histoire récente témoigne de mon engagement et de notre engagement: faire en sorte que la place financière revienne à une pratique plus éthique et moins dangereuse.

A plusieurs reprises, au cours des quatre dernières années, nous nous sommes heurtés à une opposition frontale au sein du Parlement. En 2008, lors du sauvetage d'UBS, nous avons demandé que les responsables soient jugés; cela n'a pas été le cas par la volonté d'une majorité politique, et il s'est installé dans la place financière un sentiment d'impunité dont nous voyons aujourd'hui les résultats. En 2010, lors de l'examen de l'accord entre la Suisse et les Etats-Unis pour livrer les noms de clients d'UBS - et non pas comme aujourd'hui les noms des collaborateurs ou des tiers -, nous avons demandé que des mesures soient prises pour éviter une poursuite des activités douteuses des banques sur le plan fiscal. Ces requêtes ont également été rejetées par notre Parlement. En 2012, lors de l'examen de l'accord contre les doubles impositions, nous avons demandé que soit mise en place une stratégie cohérente de l'argent blanc, de manière à éviter de devoir, tous les ans ou presque, procéder à des sauvetages d'instituts financiers. Cette demande a également été combattue avec une certaine véhémence par un certain nombre des forces politiques de notre pays.

Aujourd'hui, vous comprendrez qu'après avoir été traité au fil du temps de traître à la patrie, de doux rêveur, d'analphabète économique, tout cela pour avoir critiqué le modèle d'affaires qui conduit les banques devant les juges américains, je n'ai pas particulièrement envie d'adopter une loi urgente qui permette aux responsables d'échapper à leur responsabilité. Cette responsabilité doit être assumée par ceux qui se sont rendus coupables de délits aux Etats-Unis, à savoir les banques, et par ceux qui en Suisse ont toléré cette activité, par ceux qui ont sanctifié le secret bancaire, mais pas par ceux qui, depuis toujours, le combattent.

Je vous invite à ne pas entrer en matière et à rejeter ce projet de loi au vote sur l'ensemble.