Widmer-Schlumpf Eveline · Bundesrat · 2012-02-27

Wortprotokoll

Wir haben am 30. September letzten Jahres die "Too big to fail"-Vorlage verabschiedet, die auf den 1. März 2012 in Kraft gesetzt wird. Mit dieser Vorlage wollen wir - und wir werden es auch schaffen! - die volkswirtschaftlichen Risiken vermindern, die von Banken, vor allem von Grossbanken, ausgehen. Wir haben die Eigenmittelvorschriften verschärft, wir haben die Liquiditätsvorschriften verschärft, und wir haben die Möglichkeit geschaffen, Pflichtwandelanleihen auszugeben, sogenannte Cocos.

Damit diese Cocos zur Stabilität im Finanzsektor beitragen können, muss im Zeitpunkt der Auslösung des Triggers die Wandlung von Fremd- in Eigenkapital möglich sein - daher auch die Diskussion, die wir heute führen. Aus regulatorischer Sicht besteht natürlich ein Interesse daran, dass diese Cocos in der Schweiz ausgegeben werden, dass sie schweizerischem Recht unterstehen oder zumindest den Gerichtsstand Schweiz haben. Die Anwendung von schweizerischem Recht oder die Geltung des Gerichtsstands Schweiz wird dann ermöglicht, wenn die Cocos in der Schweiz emittiert werden. Das ist mit dem geltenden Recht noch etwas schwieriger. Wir haben zwar die Emissionsabgabe auf Fremdkapital mit der "Too big to fail"-Vorlage abgeschafft, aber wir haben im steuerlichen Bereich immer noch gewisse Hindernisse zu überwinden, damit auch in der Schweiz zu kompetitiven Bedingungen emittiert werden kann. Diese Probleme sind nicht neu; sie sind nicht bankenspezifisch, sondern betreffen auch die KMU, also den Werkplatz Schweiz, und die öffentliche Hand. Dieser Zustand bringt Nachteile mit sich.

Das ist die heutige Situation. Die meisten grossen Schweizer Konzerne begeben ihre Obligationen im Ausland, und zwar über eine ausländische Konzerngesellschaft. Dabei liegen die Nachteile darin, dass die Schweizer Konzerne im [PAGE 21] Ausland Strukturen aufbauen und unterhalten müssen, und daraus ergeben sich Kosten. Vor allem aber befinden sich aufgrund dieser Emissionstätigkeit auch die entsprechenden Arbeitsplätze im Ausland und nicht in der Schweiz, und damit entgehen dem Schweizer Fiskus die Steuereinnahmen. Heute ist es so: Wenn eine Schweizerin oder ein Schweizer bei einer Schweizer Bank eine Obligation eines Schweizer Konzerns zeichnet, z. B. eine Nestlé-Obligation, unterliegt der Zins zwar der Einkommenssteuer, nicht aber der Verrechnungssteuer, weil es sich eben rechtlich gesehen gar nicht um einen Schweizer Titel handelt. Die Verrechnungssteuer verfehlt im Bereich der Obligationen daher weitgehend auch ihren Sicherungszweck.

Die vorliegende Botschaft hat einen direkten Zusammenhang mit der "Too big to fail"-Vorlage. Ich möchte Sie doch darauf hinweisen, dass dieser Wechsel vom Schuldnerprinzip zum Zahlstellenprinzip bereits bei der "Too big to fail"-Vorlage zur Diskussion stand, in die Vernehmlassung gegeben wurde, auch mit den entsprechenden gesetzlichen Grundlagen. Die Vernehmlassung hat also nicht nur zur "Too big to fail"-Vorlage stattgefunden, sondern auch zum Vehikel des Wechsels vom Schuldnerprinzip zum Zahlstellenprinzip bei der Verrechnungssteuer. Wir haben die beiden Vorlagen dann aufgetrennt, nicht zuletzt, weil das auch in der Vernehmlassung so gewünscht wurde.

Es wurde heute wie auch schon früher moniert, dass wir diese Massnahme, das heisst diesen Wechsel vom Schuldner- zum Zahlstellenprinzip, ausschliesslich für Zinsen auf Obligationen und Geldmarktpapieren vorsehen, aber nicht für Dividenden. Warum das? Wir möchten mit dieser Vorlage ja ein bestimmtes Regulierungsziel erreichen, und es ist heute kein Problem, Aktien aus der Schweiz heraus zu begeben. In Bezug auf Dividenden besteht also kein Handlungsbedarf. Im Übrigen ist es auch nicht so, dass es dieses Instrument oder diese Aufteilung sonst nirgendwo gibt. Wir haben ein Zinsbesteuerungsabkommen, das sich eben auch nicht auf Dividenden bezieht, sondern nur auf Zinserträge. Von daher kennen auch die Banken diesen doppelten Weg der unterschiedlichen Behandlung von Zinsen und Dividenden. Das ist also nichts Neues.

Was sind die finanziellen Auswirkungen? Es wurde hier von Frau Leutenegger Oberholzer beanstandet, wir hätten keine genauen bzw. zu wenig genaue Angaben gemacht. Zum einen fehlen hier die statistischen Grundlagen, das heisst, wir haben keine genügende Datengrundlage zum Status quo. Zum andern müssen Sie, wenn Sie solche Berechnungen machen, das künftige Verhalten der Akteure auf dem Markt vorwegnehmen, und das ist sehr heikel. Weil wir ja nicht wissen, wie sich gewisse Marktteilnehmer bzw. Steuerpflichtige verhalten, wenn sie plötzlich auch ihre ausländischen Obligationen in der inländischen Steuererklärung angeben müssen, was heute ja nicht immer der Fall ist, haben wir uns in Bezug auf die Zahlen sehr vorsichtig ausgedrückt. Wir möchten nicht sagen, dass alle natürlichen Personen mit Wohnsitz in der Schweiz, die ausländische Obligationen besitzen, diese in der Steuererklärung nicht angeben; wenn wir das annehmen würden, könnten wir nämlich einen bestimmten Betrag nennen. Wir möchten aber auch nicht sagen, dass alle wirklich steuerehrlich sind und zu hundert Prozent alle ausländischen Obligationen und Geldmarktpapiere angeben. Darum haben wir die beiden Extreme und damit eine Bandbreite aufgeführt.

Aber Sie und ich, glaube ich, möchten ja nicht einfach eine Annahme treffen in Bezug darauf, wie viel Prozent unserer Schweizerinnen und Schweizer auch diese ausländischen Papiere zu hundert Prozent versteuern. Darum haben wir diese Bandbreite angenommen. Wir gehen aber davon aus, dass es nicht Mindereinnahmen geben wird, sondern eben Mehrerträge.

Die WAK hat in ihrer Sitzung beschlossen, die Vorlage des Bundesrates in zwei Vorlagen aufzuspalten. Die Vorlage 1 umfasst nun die Befreiung der Pflichtwandelanleihen und auch der Anleihen mit Forderungsverzicht von der Verrechnungssteuer, die Vorlage 2 umfasst den Rest und soll an den Bundesrat zurückgewiesen werden mit dem Auftrag, eine Gesamtschau vorzunehmen. Lassen Sie mich etwas zur Vorlage 1 sagen und dann vor allem zu diesem interessanten Vehikel der Verkaufsrestriktion. Das scheint mir ein Feigenblatt zu sein, ein durchsichtiges Feigenblatt; ich möchte Ihnen dann noch kurz die Stellungnahme der Finma zu dieser Variante aufzeigen.

Gemäss dem Wortlaut des Antrages der Kommission soll eine produktbezogene Ausnahme von der Verrechnungssteuerpflicht geschaffen werden. Diese Ausnahme soll nicht nur Cocos - Pflichtwandelanleihen und Anleihen mit Forderungsverzicht - von Grossbanken betreffen, sondern eben auch solche von Banken. Das ist an sich logisch. Darunter fallen in erster Linie Anleihen, die von der Aufsichtsbehörde als Eigenkapital angerechnet werden können, im Zusammenhang auch mit den Eigenkapitalvorschriften. Es ist jedoch auch möglich, dass Banken entsprechende Titel ausgeben, ohne eine Anrechnung auf das Eigenkapital anzustreben, einfach um in den Genuss einer neuen Ausnahmebestimmung zu kommen. Diesfalls würde es natürlich zur Substitution bisheriger Anleihen, die von Banken emittiert werden, kommen. Voraussetzung für die Ausnahme von der Verrechnungssteuerpflicht ist gemäss dem Wortlaut des Antrages eine "Verkaufsrestriktion". Diese Verkaufsrestriktion betrifft den Direktbesitz von natürlichen Personen mit Wohnsitz in der Schweiz. Der indirekte Besitz, also beispielsweise der Besitz über einen Anlagefonds oder über irgendein anderes dazwischengeschaltetes Vehikel, ist nicht betroffen. Daher weist diese Massnahme schon von ihrem Anwendungsbereich her grundlegende Lücken auf.

Noch gravierendere Bedenken bestehen hinsichtlich der Durchsetzbarkeit dieser Verkaufsrestriktion. Die schweizerischen Steuerbehörden hätten keinerlei Handhabe, sie durchzusetzen. Sieht der Prospekt die erforderliche Verkaufsrestriktion vor, wird auf den Zinsen keine Verrechnungssteuer erhoben, selbst dann nicht, wenn eine inländische natürliche Person diesen Titel hält.

Wenn die Verkaufsrestriktion verletzt wird, sei stattdessen, wie es in diesem Antrag heisst, der Kauf "rückabzuwickeln". Wir haben nun diese Idee und diesen Gesetzestext der Finma unterbreitet; sie müsste ja hier auch einen Part übernehmen. Die Finma gelangt in einer eingehenden Beurteilung zur Auffassung, dass auch sie keine rechtliche Handhabe hätte, diese Verkaufsrestriktion durchzusetzen, das heisst, eine Verletzung der Verkaufsrestriktion würde keinerlei Sanktionen nach sich ziehen, und die im Gesetzestext vorgesehene Rückabwicklung könnte gar nicht durchgesetzt werden. Es tönt also auf dem Papier sehr schön, lässt sich aber nicht umsetzen. Zusammengefasst heisst das, dass die vorgeschlagene Verkaufsrestriktion faktisch toter Buchstabe ist, weil sie nicht durchsetzbar ist. In der Sache stellt die von der WAK des Nationalrates vorgeschlagene Regelung damit nicht mehr und nicht weniger als eine produktbezogene Ausnahme von der Verrechnungssteuer dar - ohne eine funktionierende flankierende Massnahme. Die Vorlage 1 taugt unseres Erachtens also nichts.

Die Rückweisung der Vorlage 2 an den Bundesrat hätte zur Folge, dass wir das, was wir eigentlich möchten, nämlich möglichst rasch auch im Bereich Verrechnungssteuer eine sinnvolle Lösung für alle Obligationen, Geldmarktpapiere und Cocos zu finden, innert nützlicher Frist nicht erreichen könnten. Der Bundesrat ist der Auffassung, dass er Ihnen mit der Botschaft, mit dem Wechsel zum Zahlstellenprinzip, ein Konzept vorschlägt, das bekannt und auch praktikabel ist. Dieses Konzept erlaubt es, das Regulierungsziel zu erreichen, ohne dass sich in anderer Hinsicht negative Auswirkungen ergeben, namentlich auf den Werkplatz Schweiz; ich bitte Sie, auch daran zu denken. Der Werkplatz und die öffentliche Hand würden mit Ihrem Vorschlag der Aufteilung und mit der Vorlage 1 nicht nur benachteiligt, sondern hätten dann auch noch andere Folgen zu gewärtigen.

Der Bundesrat beantragt Ihnen daher Eintreten und Zustimmung zur Vorlage und eine möglichst rasche Behandlung der ganzen Vorlage, des Wechsels vom Schuldnerprinzip zum Zahlstellenprinzip, im Interesse unseres Werkplatzes und im Interesse unseres Finanzplatzes.

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