Widmer-Schlumpf Eveline · Bundesrat · 2013-06-18

Wortprotokoll

Worüber sprechen wir, und warum haben wir ein Problem, das wir bewältigen sollten? Wir haben involvierte Banken, die in Verletzung von US-Recht US-Kunden bei der Umgehung des amerikanischen Steuerrechts behilflich waren, und das über lange Jahre. Gegen 14 Banken beziehungsweise noch 12 Banken - zwei Fälle sind bereits wieder erledigt - laufen Strafuntersuchungen mit einer Anklagedrohung des Department of Justice. Die Drohung ist noch nicht vollzogen, aber es besteht die Gefahr einer Strafanklage. Sämtliche Banken, die potenziell solche Kunden haben und die in dieser Art und Weise solches getan haben, also amerikanisches Recht verletzt haben, können betroffen sein; so viel zum Druck vonseiten der USA.

Im Januar 2011 hatten wir uns mit der Forderung der USA nach einer Herausgabe von Daten im Notrecht und mit Rückwirkung zu befassen. Selbstverständlich haben wir dieser Forderung nicht nachgegeben.

Der Bundesrat hat im Oktober 2011 ein Mandat für Verhandlungen mit den USA erteilt, zuerst mit dem IRS, dann mit dem Department of Justice. Was ist das Verhandlungsergebnis? Sie haben es verschiedentlich erwähnt. Es steht aber hier an sich nicht zur Diskussion; da sind wir uns sicher einig. Das Verhandlungsergebnis ist ein unilaterales Programm in der Kompetenz des Department of Justice, also der Justizbehörde der USA. Es ist ein unilaterales Programm, das uns dazu verhelfen soll, dass die teilnehmenden Banken Rechtssicherheit haben und wieder vorwärtsschauen können. Nach Ihrem Entscheid hier, sofern das ein positiver Entscheid sein wird, werden wir noch eine gemeinsame Erklärung abgeben, ein Joint Statement, worin wir festhalten, dass die Sache damit abgeschlossen und erledigt ist und dass wir den Prozess durchführen wollen, das heisst die Amtshilfe in beförderlicher Art und Weise umsetzen wollen.

Ich habe gesagt, dass das Programm ein Angebot der Justiz und nicht der Politik sei. Es ist ein Angebot der Justiz an unsere Banken, nicht an den Staat Schweiz. Die Alternative ist, dass die USA dann rechtsstaatlich - das ist auch selbstverständlich für einen Rechtsstaat, und die USA sind ein Rechtsstaat wie die Schweiz auch, mit etwas eigenen Mechanismen, die uns nicht ganz geläufig sind, aber sie sind trotzdem ein Rechtsstaat - so vorgehen würden, dass sie das Gerichtsverfahren gegen betroffene Banken oder gegen Banken, die sie zur Verantwortung ziehen wollen, einleiten würden.

Nach diesem Programm gibt es vier Gruppen; das heisst, eigentlich sind es drei Gruppen, die für das Programm relevant sind:

Die Gruppe 1 bilden die Banken, die bereits heute betroffen sind und gegen die ein Strafverfahren läuft. Diese Banken profitieren nicht vom Programm, jedoch vom Gesetz, und zwar können sie, wenn sie die von amerikanischer Seite gestellten Anforderungen erfüllen, tatsächlich ihr Problem mit einer individuellen Lösung erledigen. Ich staune etwas, wenn ich hier von verschiedener Seite höre, dass das alles ja ganz einfach sei, weil man es mit einer Bewilligung nach Artikel 271 StGB erledigen könne. Das ist eben nicht der Fall. Der Bundesrat hat diesen Banken bzw. einem Teil der damals 14 Banken eine solche Bewilligung nach Artikel 271 StGB erteilt, damit sie kooperieren können. Doch mit dieser Bewilligung ist nicht alles möglich, was nach diesem Programm gefordert ist. Es ist insbesondere nicht möglich, Daten von Dritten und Mitarbeitenden herauszugeben, die massgeblich zu dieser mühsamen Situation, in der wir uns heute befinden, beigetragen haben oder - etwas klarer ausgedrückt - die in klarer Art und Weise, wissentlich und willentlich amerikanisches Recht verletzt haben. Es lässt sich nicht alles mit einer Bewilligung nach Artikel 271 StGB machen. Das ist eigentlich eine Relativierung des Datenschutzgesetzes in diesem Bereich, wie das heute zu Recht gesagt worden ist. Diese Relativierung des Datenschutzgesetzes betrifft aber nur Mitarbeitende und Dritte, die sich in den USA strafbar gemacht und das US-Steuerstrafrecht verletzt haben. Alle anderen Mitarbeitenden, alle anderen Dritten sind selbstverständlich geschützt - auch nach diesem dringlichen Bundesgesetz, das wir Ihnen vorschlagen. [PAGE 1042]

Selbstverständlich ist auch der Hinweis auf die Geschichte UBS/USA - Sie mögen sich daran erinnern - nicht ganz richtig. Damals hat es selbstverständlich nicht Bewilligungen nach Artikel 271 StGB gegeben. In einer ersten Phase war es die Finma, die Notrecht angewendet hat; in einem zweiten Schritt waren wir es dann, die einen Staatsvertrag, also eine gesetzliche Grundlage, geschaffen haben, damit alles rechtlich konform abgewickelt werden konnte.

So viel zu den Banken der Gruppe 1. Sie brauchen dieses Gesetz, damit sie endlich ihre Probleme lösen können. Die Banken in der Gruppe 1 sind alle genügend stark, haben genügend Liquidität, genügend Eigenkapital; sie können ihre Probleme lösen, wenn sie rechtlich die Möglichkeit haben, diese Daten - und ich habe Ihnen gesagt, um welche es geht - tatsächlich zu liefern.

Zur Gruppe 2 gehören die Banken, die annehmen müssen, dass sie im Rahmen der Kundenbetreuung tatsächlich US-Recht verletzt haben. Sie haben die Möglichkeit, ein Non-Prosecution Agreement abzuschliessen. Sie werden eine Busse bezahlen müssen. Aber schauen Sie: Eine Busse beziehungsweise eine Entschädigung bezahlen, das müssen sie auch mit unserem Abgeltungssteuerabkommen. Und da hat sich niemand so grauenhaft aufgeregt; da war es ganz klar, dass es eben nicht gratis ist, wenn man unversteuerte Gelder hat und die Vergangenheit regeln will.

Zur Gruppe 3 gehören Banken, die keinen Grund haben anzunehmen, US-Recht verletzt zu haben. Sie können einen sogenannten Non-Target Letter verlangen bzw. darum ersuchen - selbstverständlich ohne Bussenfolge. Das heisst dann nichts anderes, als dass eine solche Bank überhaupt kein Problem hat. Das wird ihr bestätigt. Auch für sie ist die Vergangenheit dann wirklich erledigt.

Zur Gruppe 4 gehören Banken mit Lokalkundschaft. Zur Lokalkundschaft gehören Schweizerinnen und Schweizer sowie alle Europäerinnen und Europäer. Das ist etwas sonderbar, aber in der Optik der USA sind wir einfach Europäer, wie die anderen auch. Das heisst, wenn 98 Prozent dieser Kunden Schweizer oder Europäer sind, ist es Lokalkundschaft. Diese Banken fallen überhaupt nicht unter dieses Programm. Das ist im Übrigen dasselbe, wie wir es bei Fatca haben: Dort gehören diese Banken zur Gruppe 3; wir werden darüber noch diskutieren.

Das Programm ist zu Ende diskutiert. Der Verhandlungsspielraum ist von unserer Verhandlungsdelegation vollkommen ausgeschöpft worden. Es steht den Banken selbstverständlich frei, in dieses Programm einzusteigen oder nicht einzusteigen. Es liegt in der Verantwortung einer jeden Bank zu überlegen, ob es für sie wichtig ist, das Problem aus der Vergangenheit ein für alle Mal zu erledigen, zumindest mit den USA. Die Banken haben die Möglichkeit, hier zu Rechtsfrieden und Stabilität zu kommen, und das ohne Notrecht und ohne Rückwirkung. Ich weiss nicht, wie man die Souveränität eines Staates besser wahren kann, als wenn man eine rechtliche Grundlage schafft, um es denjenigen, die ein Problem geschaffen haben, zu ermöglichen, dieses Problem im Rahmen des geltenden Rechts und der geltenden Amtshilfeverfahren zu lösen.

Gegenstand des Programms - darüber wurde heute auch diskutiert - sind zum einen die Kunden. Die Kundendaten gehören zu unserem gewöhnlichen Amtshilfeverfahren. Das ist sehr gut so, das ist nämlich unser geltendes Recht und nichts anderes. Dann haben wir die drei Gruppen Leaver, Mitarbeitende und Dritte. Es wurde heute verschiedentlich zitiert, was ich bereits einmal mit Bezug auf die Leaver gesagt habe, nämlich dass man für diese keine gesetzliche Grundlage brauche. Ich habe aber auch angefügt - das sehen Sie, wenn Sie ganz genau lesen, was ich gesagt habe; man lässt ja manchmal etwas weg -, dass Leaver-Listen nach unserer Auffassung möglich sind, dass es aber verschiedene Leute gibt, die aus Datenschutzgründen anderer Auffassung sind. Sie sagen nämlich, dass auch Daten, die von einer Bank zur anderen geliefert werden, unter dem Datenschutz stehen. Anders gesagt: Ob man die Leaver-Listen mit Artikel 271 StGB liefern kann oder nicht, ist zumindest rechtlich höchst umstritten.

Dann zur Frage der Mitarbeitenden: Da haben wir auf Gesetzesstufe - ich möchte Sie bitten einzutreten, dann können wir das diskutieren - für die Mitarbeitenden tatsächlich eine viel bessere Situation geschaffen, als wir sie heute haben, indem die Mitarbeitenden ein Informationsrecht haben, indem es eine Auskunftspflicht des Arbeitgebers gibt, auch eine Fürsorgepflicht. Diese besteht nicht nur darin, dass allfällige Anwaltskosten übernommen werden müssen, sondern es besteht auch ein ausdrücklicher Schutz vor Diskriminierung, es besteht ein ausdrücklicher Schutz vor Entlassung. Das alles hat man natürlich nicht einfach mit der Anwendung des Datenschutzgesetzes; das geht hier viel weiter. Auch in Bezug auf die Dritten, die heute im Datenschutzgesetz schwach geschützt sind, haben wir den Schutz mit dem Informationsrecht/Auskunftsrecht und mit einem Widerspruchsverfahren ausgebaut. Geliefert werden - ich möchte das noch einmal sagen - von den Daten dieser Personengruppen, der Mitarbeitenden und der Dritten, nur Daten von Personen, die sich nicht korrekt verhalten haben, die wissentlich und willentlich US-Recht verletzt haben. Alle anderen Mitarbeitenden, alle anderen Dritten sind selbstverständlich geschützt.

Was könnte man machen ohne Gesetz? Die Herausgabe von Personendaten wäre da nur möglich mit Einwilligung der Betroffenen oder wenn ein überwiegendes öffentliches Interesse bestehen würde. Ein überwiegendes öffentliches Interesse bei einem einzelnen Bankinstitut kann kaum angenommen werden, und dass Personen, die sich strafrechtlich schuldig gemacht haben, ihre Einwilligung geben, damit ihre Daten ausgeliefert werden können, dürfte auch eher selten sein. Mit anderen Worten: Die Kooperationspflicht, die in diesem Programm gefordert ist, kann nicht vollumfänglich erfüllt werden, wenn wir nicht eine formelle gesetzliche Grundlage haben.

Wissen Sie, man kann jetzt darüber streiten - es ist so, dass fünf Juristen fünf unterschiedliche Meinungen haben -, aber bei der Frage, ob es eine formelle gesetzliche Grundlage brauche, um das Programm der USA vollständig erfüllen zu können, sind interessanterweise sämtliche Rechtsexperten der gleichen Auffassung gewesen. Das reicht von Herrn Professor Schweizer über Frau Professorin Kaufmann, Herrn Thür, den Datenschutzbeauftragten, bis zum Bundesamt für Justiz und selbstverständlich auch zum Leiter meines Rechtsdiensts. Wir sind alle der gleichen Auffassung: Es braucht eine formelle gesetzliche Grundlage, damit die Banken das Programm, das ihnen angeboten wird, überhaupt erfüllen können.

Einig war man sich auch, dass Notrecht nicht angewendet werden könne - ich bin froh, dass dieser Begriff heute nicht mehr gefallen ist -, dass es hier keinen Grund für Notrecht gebe. Es müssten dafür folgende Voraussetzungen erfüllt sein: öffentliches Interesse, Verhältnismässigkeit, zeitlich beschränkte Massnahmen - das wäre alles noch etwa gegeben -, aber dann kommt noch das Erfordernis der ausserordentlichen Umstände hinzu, die es nicht möglich machen, einen ordentlichen Prozess im Parlament durchzuspielen. Das ist nicht gegeben. Auch wenn Sie jetzt das als nicht ganz ordentlich empfinden, was wir hier machen: Es ist nach Artikel 165 unserer Bundesverfassung und nach Ihrem Parlamentsgesetz ein ordentliches gesetzliches Verfahren, das wir durchführen. Wenn ich die Kommissionsberatungen anschaue, darf ich Ihnen sagen: So seriös, so intensiv wie hier werden nicht alle Gesetzesvorlagen vorberaten.

Wenn man die politische Dimension anschaut: Wir haben in diesem Rat schon einige Male darüber diskutiert, wofür die Legislative zuständig ist, was die politische Verantwortung der Legislative ist. Sie haben uns letztes Jahr mit einer Motion klar und deutlich gesagt, wesentliche Fragen der Aussenpolitik seien dem Parlament vorzulegen. Das ist Ihre klare Haltung, die wir selbstverständlich respektieren und akzeptieren. Aber was ist denn "wesentlich"? Ist eine Verständigungsklausel in einem Doppelbesteuerungsabkommen, die Ihnen zu Recht vorgelegt wird, tatsächlich wesentlicher - unter dem Titel "Aussenpolitik, politische Weichenstellungen" - als das, was wir hier machen? Ich denke nicht, [PAGE 1043] dass dies der Fall ist. Ich meine, wir müssen uns tatsächlich auch unter politischen Gesichtspunkten mit dieser Frage auseinandersetzen.

Zur Frage der Dringlichkeit: Herr Nationalrat Blocher, Sie haben gesagt, es sei "bireweich", dass man den Mitarbeitenden nur für ein Jahr einen solchen Schutz gebe. Es ist eben ein Programm, das auf ein Jahr angelegt ist - darum auch die Dringlichkeit. Die Banken können sich überlegen, ob sie überhaupt beim Programm mitmachen wollen; dann haben sie 120 Tage Zeit für die Abwicklung und allenfalls, wenn dies notwendig wäre, noch zusätzlich 60 Tage. Das ist die Zeit, während der die Mitarbeitenden diesen besonderen Schutz geniessen müssen, weil sich die ganze Geschichte während dieser Zeit abspielen soll.

Was passiert, wenn wir nichts machen, wenn wir einfach zuwarten? Darüber haben Sie sich auch Gedanken gemacht. Es besteht ein echtes Risiko, dass weitere Banken ins Visier geraten, es sind auch Vorbereitungen erfolgt. Es besteht ein echtes Risiko, dass es zu einer Eskalation kommt.

Heute und auch im Vorfeld wurde verschiedentlich gesagt, der Druck europäischer Staaten würde steigen. Schauen Sie, wir sprechen von einem Markt, der für den Finanzplatz Schweiz sehr wichtig ist, nämlich vom Dollarmarkt. Natürlich ist auch Europa wichtig. Aber wenn ich jetzt höre, das würde enorm viel kosten, dann sage ich Ihnen: Als wir über die Abgeltungssteuer diskutierten und darüber, dass man im Abgeltungssteuerabkommen mit Deutschland eine Vorauszahlung von 2 Milliarden Franken leisten wird und dann noch mehr geleistet werden muss, waren das ganz andere Argumente. Wenn man über Fatca spricht - ich bin interessiert und gespannt, wie Sie dann argumentieren werden -, sind mit Bezug auf Rechtssicherheit, mit Bezug auf Abgeltungen und mit Bezug auf Souveränität die gleichen Überlegungen massgebend. Und, Herr Nationalrat Caroni, Sie werden Ihre Fabel dann etwas anpassen müssen, habe ich das Gefühl. Die Löwenfabel für Fatca - da bin ich noch gespannt, wie Sie diese dann ändern werden.

Wir sind seit Jahren daran, Lösungen zu suchen, die es uns ermöglichen, den Banken ihre Pflicht aufzuerlegen, die eigene Verantwortung wahrzunehmen und für ihre Verfehlungen geradezustehen; Lösungen, die nicht letztlich vom Staat und vom einzelnen Steuerzahler finanziert werden müssen; Lösungen, die das Risiko für die Teilnehmenden eliminieren, nämlich für die Banken, die einsteigen, und minimieren, nämlich für die Gruppe 1. Wir haben heute ein Programm - es ist fakultativ - für Banken, die ihre Probleme lösen wollen. Wir geben diesen Banken eine verbindliche Lösung, die Vergangenheit zu bereinigen. Und mit der Lösung, die wir Ihnen vorschlagen, gehen wir keine staatlichen Verpflichtungen ein.

Voraussetzung für dieses Programm ist aber, dass wir eine genügende gesetzliche Grundlage haben. Wenn ich Ihnen zuhöre, dann staune ich etwas: Wir wissen alle, dass es für die Leaver zumindest äusserst fragwürdig ist, ob ein Gericht eine Bewilligung des Bundesrates gestützt auf Artikel 271 StGB akzeptieren würde. Was ganz klar ist - und da habe ich glücklicherweise von niemandem etwas Gegenteiliges gehört -: Wir könnten Daten von Mitarbeitenden und Dritten, die sich nach amerikanischem Recht strafbar gemacht haben, nicht mit einer Bewilligung nach Artikel 271 StGB ausliefern. Darüber sind wir uns hoffentlich einig. Diese Daten wären in diesem Fall geschützt, und damit wäre das Programm nicht umsetzbar. Eine Verordnung des Bundesrates reicht nicht aus, um das ganze Programm zu erfüllen; das möchte ich Ihnen hier noch einmal sagen.

Was geschieht im Falle einer Ablehnung des Gesetzes? Wir hätten eine unüberblickbare Situation. Herr Nationalrat Blocher hat gesagt, wir hätten ohnehin eine solche, auch jetzt. Wir hätten eine hohe Gefahr für die Wirtschaft, und wir hätten ein hohes Reputationsrisiko für unseren Finanzplatz. Ich sage Ihnen: Es besteht eine echte Gefahr der Eskalation. Die Einleitung von Strafverfahren ist geplant. Es steht auch zur Diskussion, dass wir uns dann mit der Auflösung von Banken auseinandersetzen müssten.

Dass die SNB in dieser Frage keine Möglichkeiten hat, wurde heute klar gesagt. Eine Clearingstelle kann die SNB nicht sein. Dies geht nicht nur darum nicht, weil es um ihre hohe Reputation geht, sondern es geht auch darum nicht, weil sie nicht als Geschäftsbank in den USA auftreten kann und weil es ihr enorme rechtliche Risiken und Risiken unter dem Titel der Unabhängigkeit bringen würde. Es darf im Ernst nicht dazu führen, dass wir uns, indem wir ein bestehendes Problem lösen, neue Probleme einhandeln. Es ist die übereinstimmende Haltung der SNB, der Finma, der Banken, der Kantone, des Eidgenössischen Datenschutz- und Öffentlichkeitsbeauftragten und des Bundesrates, dass es wichtig ist, einen geordneten, kontrollierbaren, überblickbaren Prozess führen zu können. Ein solcher Prozess ist besser, wenn auch nicht risikolos, und er ist einer unüberblickbaren Situation vorzuziehen. Frau Nationalrätin Leutenegger Oberholzer, verglichen mit einem Flug mit Gesetz wäre ein Flug ohne Gesetz mit Garantie ein Blindflug.

Wollen Sie wirklich verhindern, dass die Banken ihre Verantwortung selber und ohne Verletzung schweizerischen Rechts wahrnehmen können? Wollen Sie wirklich verhindern, dass die Unsicherheit, in der wir uns heute befinden, weitgehend behoben wird? Wollen Sie wirklich verhindern, dass der Finanzplatz und die Wirtschaft endlich wieder zur dringend benötigten Stabilität zurückkehren können? Wollen Sie wirklich den Weg wählen, dass wir, auch wenn wir uns heute nicht so entscheiden, letztlich die Grundlage schaffen dafür, dass der Staat für alles, was in dieser Angelegenheit kommen wird, zuständig und verantwortlich erklärt wird? Soll in diesem Bereich denn nicht das gelten, was uns ja sonst immer wieder leitet und was wir von Unternehmen erwarten, nämlich dass sie ihre Verantwortung selbst wahrnehmen? Soll nicht gelten, was eigentlich Grundlage einer liberalen Marktwirtschaft ist, nämlich Chancen wahrzunehmen, aber die Risiken dann auch selbst zu tragen?

Es ist so, es wurde gesagt, dass es unter den Banken vereinzelt solche gibt, die lieber auf Zeit spielen und das Problem aussitzen wollen, die damit rechnen, dass im schlimmsten Fall der Staat zu Hilfe kommt. Das soll uns aber nicht daran hindern, das soll Sie nicht daran hindern, den Banken, die ihre Probleme wirklich selbst und eigenständig lösen wollen, diese Möglichkeit zu geben und auch den Banken, die sich korrekt verhalten haben und nichts zu befürchten haben, die Möglichkeit zu geben, die Vergangenheit ein für alle Mal zu erledigen bzw. nicht immer mit diesen Fragen konfrontiert zu werden.

Der Bundesrat hat seine Verantwortung, seine politische Verantwortung wahrgenommen. Er hat Ihnen eine Vorlage zur Lösung dieses Problems unterbreitet. Mit dieser Lösung können Sie im Rahmen des Rechts einen Schlussstrich unter die Vergangenheit in Bezug auf den Steuerstreit mit den USA ziehen. Die rechtliche Verantwortung, die notwendige Gesetzgebung, liegt bei Ihnen als Legislative; diese Verantwortung kann Ihnen der Bundesrat gar nicht abnehmen. Ob Sie diese rechtliche Verantwortung wahrnehmen wollen, ist natürlich ein politischer Entscheid. Das liegt allein in Ihrer politischen Verantwortung.

Bei einer Ablehnung bzw. bei Nichteintreten - ich hoffe nicht, dass es dazu kommt - wird selbstverständlich der Bundesrat im Rahmen des Rechts tätig werden. Sie können dann aber nicht vom Bundesrat erwarten - und Sie tun das selbstverständlich auch nicht -, dass er über das geltende Recht hinausgehen würde. Der Bundesrat würde jeden Angriff auf unsere Rechtsordnung, woher dieser auch immer kommen möge, vehement abwehren. Das ist unsere Verantwortung.

Ich möchte Sie bitten, auf die Vorlage einzutreten.